政府在醫(yī)院危機管理中的政府角色期待

李珊珊 錢國玲 范素芳

摘要:目前醫(yī)院面臨著各種各樣的危機,作為醫(yī)院的管理部門——政府對此有著義不容辭的責(zé)任。本文分析了政府介入醫(yī)院危機管理的必要性,并分析了當(dāng)前政府對于醫(yī)院管理的現(xiàn)狀與不足,從而提出了在醫(yī)院危機管理中政府的角色定位。

關(guān)鍵詞:政府醫(yī)院危機

醫(yī)院和其他任何一種類型的社會組織一樣,在產(chǎn)生、發(fā)展過程中不斷面臨著來自組織內(nèi)外各種各樣危機的困擾。隨著信息化時代的到來,醫(yī)院所面臨的公眾環(huán)境更趨復(fù)雜和不穩(wěn)定,在此背景下,醫(yī)院所面臨的危機就像死亡和納稅一樣不可避免。但是醫(yī)院提供的是外部性十分明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù),承載了太多的社會責(zé)任,因此政府有責(zé)任在醫(yī)院危機的預(yù)防與處理中發(fā)揮積極作用。本文中所指醫(yī)院均針對公立醫(yī)院而言。

一、 政府對醫(yī)院危機管理的必要性

(一)作為公共事業(yè)單位的醫(yī)院提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。滿足競爭性和排他性其中的一個,或某一部分滿足定義,這樣的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

醫(yī)院資源,其效用名義上是向全社會提供的,但在受益上具有排他性,同時,當(dāng)患者數(shù)量達到一定程度后,醫(yī)院資源開始短缺從而減少每個消費者可以從中獲得的效益,具有一定的消費競爭性,但是患者疾病的治愈能使社會經(jīng)濟更快增長、社會發(fā)展更加和諧,這是醫(yī)療帶來的社會收益,全體社會成員都可受益,對社會而言增加消費者的邊際成本為零,也無法排除其他成員得到這種利益,因而沒有競爭性和排他性。 同時,很多大型公立醫(yī)院承擔(dān)了醫(yī)學(xué)科學(xué)的研究對整個社會的發(fā)展具有極大的貢獻,醫(yī)院所提供的服務(wù)滿足準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性,因此不能將醫(yī)院完全市場化,國家應(yīng)該在具有公共產(chǎn)品屬性的領(lǐng)域發(fā)揮其積極的作用,從而有效避免市場失靈的現(xiàn)象。

(二)目前醫(yī)院危機四伏的現(xiàn)狀亟需政府的介入

醫(yī)院因其提供服務(wù)的特殊性,較其它行業(yè)承擔(dān)著更多的風(fēng)險,面對的危機也更多更復(fù)雜。就近幾年的危機事件來看,主要包括以下幾個方面:

一種是來自醫(yī)院自身原因?qū)е碌奈C:醫(yī)生因技術(shù)水平不過硬或者職業(yè)疏忽,或者儀器不夠先進而導(dǎo)致的醫(yī)療糾紛;因醫(yī)生醫(yī)德醫(yī)風(fēng)不正而出現(xiàn)的收受紅包和回扣;為提高醫(yī)院收益而過度提升收費標(biāo)準(zhǔn)、開大處方、過度檢查等;一種是社會層面引起的醫(yī)院危機,例如媒體對于醫(yī)患關(guān)系的部分報道,為了取得轟動效應(yīng),在取證不足的情況下做出傾向于患方而有損于院方的負(fù)面報道;一種是患者的誤解,有的患者對目前的醫(yī)學(xué)水平估計過高,對醫(yī)生的醫(yī)療技術(shù)期望值過高。一旦出現(xiàn)手術(shù)失敗導(dǎo)致傷殘、死亡或者醫(yī)療效果不佳就認(rèn)定是醫(yī)院的責(zé)任。一種是突發(fā)事件引起的,例如傳染病的流行、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、甚至醫(yī)鬧事件中的打架斗毆,群體性事件等引發(fā)的醫(yī)院危機。

各種危機事件的頻頻曝光,使醫(yī)院的形象嚴(yán)重受損。原本為人所敬重的醫(yī)療行業(yè),遭到公眾的質(zhì)疑甚至大打出手。如何使醫(yī)院擺脫危機困擾,如何重塑醫(yī)院形象,如何使醫(yī)院良性運轉(zhuǎn)更好地為公眾服務(wù),作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品部分提供者的政府有著不可推卸的責(zé)任。

二、政府對醫(yī)院管理現(xiàn)狀分析

(一)政府對醫(yī)院的財政投入狀況

我國人口占世界總?cè)丝诘?2%,而衛(wèi)生總費用僅占世界衛(wèi)生總費用的2%;財政投入占醫(yī)院當(dāng)年支出的比重,省級以上醫(yī)院在5%,市縣醫(yī)院一般在1%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在1%～5%。由于政府對醫(yī)院的投入不足,醫(yī)院用于維持和發(fā)展的大部分資金只能通過患者在醫(yī)院消費來取得。尤其是醫(yī)療服務(wù)部分進入市場后,醫(yī)療保健機制實際是一種追求利潤的商業(yè)活動。由此醫(yī)院的管理者不僅注重醫(yī)院的社會效益,也注重醫(yī)院的經(jīng)濟收益,醫(yī)院對醫(yī)生的期待不僅是創(chuàng)造更多的社會價值,同時也包括創(chuàng)造更多的經(jīng)濟收益。

(二)國家在對醫(yī)院管理過程中頒布的法律、法規(guī)不健全,缺乏可操作性

為加強對醫(yī)院的管理,政府近幾年來先后頒布了數(shù)項法律法規(guī),例如,2002年9月開始實施的《醫(yī)療事故處理條例》、2002年9月頒布實施的《中華人民共和國藥品管理法實施條例》、2003年4月頒布實施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、2006年頒布實施的《醫(yī)院感染管理辦法》等對規(guī)范醫(yī)院運行機制和管理起到了積極地作用,但是各項法律法規(guī)在實施中也出現(xiàn)了很多不盡如人意的地方,例如《醫(yī)療事故處理條例》中,我國處理醫(yī)療糾紛的相關(guān)法律規(guī)定原則性太強,不易操作,仍需要不斷完善和補充。最高人民法院對醫(yī)療事故鑒定結(jié)論屬于醫(yī)療機構(gòu)舉證責(zé)任倒置范圍的司法解釋對醫(yī)療機構(gòu)賦予的責(zé)任過重,擴大了醫(yī)療機構(gòu)的賠償責(zé)任。同時,我國在醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機制方面不健全,醫(yī)療風(fēng)險基本上全部由醫(yī)院自行承擔(dān),加大了醫(yī)院的壓力與負(fù)擔(dān)。

(三)政府對各類醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置不利于監(jiān)控與管理

當(dāng)前政府依然沿用計劃經(jīng)濟時代的做法——多數(shù)醫(yī)療機構(gòu)由政府舉辦,衛(wèi)生行政部門同公立醫(yī)院有行政隸屬關(guān)系,政府對醫(yī)院的管理如同家長管孩子,公眾不信任,自己也管不好。政府將醫(yī)院作為一般行政單位進行管理,在服務(wù)品質(zhì)上、醫(yī)療的公益性上有所疏忽,同時醫(yī)院的成分和性質(zhì)太復(fù)雜,有部隊醫(yī)院、部屬醫(yī)院、省屬醫(yī)院等,容易形成多頭管理、無人管理的局面,有時管理者和被管理者竟是同一人。

三、醫(yī)院危機管理中的政府角色定位

醫(yī)院面對的危機是多方面的,很多問題的產(chǎn)生、發(fā)展由來已久,并非一朝一夕可以解決的,也不是哪一個組織或部門可以單方解決的,它需要多方經(jīng)過不懈的努力共同解決,作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的部分提供者之——政府,在醫(yī)院危機的管理過程中應(yīng)該有所為,有所不為,充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和守門員的作用,協(xié)助醫(yī)院擺脫危機,更好的擔(dān)負(fù)起維護公眾生命安全的社會責(zé)任,在公眾心中重塑良好形象。

(一)增加政府對醫(yī)院投入的同時加大醫(yī)療保障力度

要從根本上解決醫(yī)院所面對的危機,就政府角度來看首先應(yīng)加大對供需雙方的補給。對供方而言,政府應(yīng)把投入重點放在相關(guān)制度的制定及資金的安排上,而對于醫(yī)療結(jié)構(gòu)的建立,政府應(yīng)起到主導(dǎo)作用,鼓勵投資主體多元化、投資方式多樣化。對于需方,政府應(yīng)通過對城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等共同組成基本醫(yī)療保障體系,建立國家、單位、家庭和個人責(zé)任明確、分擔(dān)合理的多渠道籌資機制。

(二)政府通過管辦分開、政事分開等方式加大對醫(yī)院監(jiān)管力度

政府通過將經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離,使政府獨立于醫(yī)院之外,建立法人治理結(jié)構(gòu),建立現(xiàn)代醫(yī)院制度,使產(chǎn)權(quán)更清晰,職權(quán)更明確,給院長更多自主權(quán),在費用控制、改善服務(wù)方面向政府負(fù)責(zé)。政府負(fù)責(zé)對醫(yī)院的監(jiān)控與管理,通過建立一個科學(xué)的質(zhì)量評價體系,下大力量在“指導(dǎo)、監(jiān)督、管理”等方面推進和落實。建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制,實施屬地化和全行業(yè)管理。所有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu),不論所有制、投資主體、隸屬關(guān)系和經(jīng)營性質(zhì),均由所在地衛(wèi)生行政部門實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一準(zhǔn)入、統(tǒng)一監(jiān)管。

(三)健全法律法規(guī)

應(yīng)建立并完善有關(guān)法律法規(guī)和管理制度,對衛(wèi)生機構(gòu)、從業(yè)人員、醫(yī)療技術(shù)應(yīng)用等醫(yī)療服務(wù)要素以及相關(guān)健康產(chǎn)品實行準(zhǔn)入制度,規(guī)范社會公共衛(wèi)生秩序,規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為。

(四)政府應(yīng)建立對醫(yī)院危機的預(yù)警機制和恢復(fù)機制

當(dāng)危機發(fā)生后,介于自身利益等因素,大部分醫(yī)院都采取自我解決消化的方式,相關(guān)衛(wèi)生行政部門在欺瞞中無所作為,因此政府應(yīng)通過在醫(yī)院設(shè)置督察部門,或者向公眾公布舉報熱線等方式,及時發(fā)現(xiàn)存在于醫(yī)院當(dāng)中的危機,并作為危機解決的第三方來公正處理。危機發(fā)生后,若為醫(yī)院責(zé)任,政府除了對相關(guān)部門、相關(guān)責(zé)任人適度處罰之外,更重要的是幫助醫(yī)院查找出現(xiàn)問題的原因,制定今后的整改方案,同時協(xié)助醫(yī)院重新恢復(fù)往昔的形象。

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