科學(xué)構(gòu)建住房公積金監(jiān)管體系問題研究

李傳銘

摘要:現(xiàn)行《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)已于1999年4月頒布,2002年3月修訂。7年又過去了,我們風(fēng)雨兼程,喜憂參半。喜的是2009年4月,廣大公積金同仁迎來了《條例》頒布實施10周年的大慶日子,憂的是《條例》與科學(xué)發(fā)展觀的要求還有距離。而科學(xué)發(fā)展觀的根本目的在于實踐活動。

關(guān)鍵詞:住房公積金監(jiān)管體系完善《條例》

深入落實科學(xué)發(fā)展觀,就需要我們圍繞打造“科學(xué)監(jiān)管,效能監(jiān)管,廉正監(jiān)管”總體目標(biāo),在理論和實踐的結(jié)合上探索怎么適應(yīng)“三個需要”、如何破解“六個難題”、怎樣處理“三大關(guān)系”,促進(jìn)《條例》更加充實、更加完善和住房公積金事業(yè)又快又好的發(fā)展。

一、充實和完善《條例》,必須科學(xué)監(jiān)管住房公積金,盡快適應(yīng)“三個需要”

(一)必須又快又好地適應(yīng)改善民生的需要。當(dāng)前,改善民生、惠及民生已提升到了一個歷史新的高度。在黨的十七大報告中,民生衣食住行等熱詞內(nèi)涵的不斷深化折射了黨的執(zhí)政理念之變。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,衣、食問題業(yè)已基本解決,這樣與居民住房需求密切相關(guān)的住房公積金制度已經(jīng)成為民生問題的主旋律。不難發(fā)現(xiàn),溫總理將住房公積金在《政府工作報告》中的表述,由2007年的“強(qiáng)化住房公積金等社會公共基金的監(jiān)管”到2008年 “完善住房公積金制度”,再到2009年的“把部分住房公積金閑置資金補(bǔ)充用于經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)”。表明中央政府關(guān)注民生,心系百姓。因此,如何強(qiáng)化住房公積金制度,既是上至政府高官、下至平民百姓關(guān)注的焦點,又是上接我國經(jīng)濟(jì)體制改革成敗、下連人民群眾利益的熱點問題。

(二)必須又快又好地適應(yīng)住房保障的需要。雖然住房市場化是主流和趨勢,但是,完善住房保障制度依然是政府的基本任務(wù)。 胡錦濤主席在2008年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上,提出各地要增加保障性住房的供給。2007年,國務(wù)院24號文件明確,將公積金增值收益(依法作必要扣除)和土地出讓凈收益的10%作為廉租房建設(shè)資金。國務(wù)院辦公廳2008年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》,又對住房公積金在住房保障方面的使用作出了進(jìn)一步的規(guī)定。因此,充實和完善《條例》,有利于加強(qiáng)住房公積金制度在住房保障中的實施。

(三)必須又快又好地適應(yīng)社會和諧的需要。住房公積金機(jī)構(gòu),國務(wù)院由住房保障與公積金監(jiān)督管理司的增設(shè),到住房公積金監(jiān)管司的單設(shè),住房公積金監(jiān)管力度不斷增強(qiáng),住房公積金歸集由2005年的9700億元上升到2009年的20700億元,貸款由2005年的4600億元上升到2009年的10600億元。

2007年6月,國家七部委聯(lián)合組織了一場前所未有的覆蓋面最廣、參與部門最多、排查任務(wù)最艱巨的專項整治行動。來自湖北京山一線報告顯示,政府高度重視,部門聯(lián)手協(xié)作,中心專班負(fù)責(zé),達(dá)到了預(yù)期目的。可見,沒有住房公積金的監(jiān)管,也就沒有這樣大好的形勢。但不容樂觀的是,住房公積金正進(jìn)入一個風(fēng)險“爆發(fā)期”,河北保定、廣東佛山、湖南郴州和衡陽等地相繼發(fā)生數(shù)億元住房公積金被挪用案件,樁樁案件,令人深省,聲聲警鐘,催人奮進(jìn)。所以,盡快完善《條例》,已成為決定社會和諧、公積金可持續(xù)發(fā)展的頭等大事。

二、充實和完善《條例》,必須科學(xué)監(jiān)管住房公積金,破解“六個難題”

住房公積金制度發(fā)展中出現(xiàn)了 “三座大山”:機(jī)構(gòu)過亂,干預(yù)過多,風(fēng)險過大。具體為:

(一)體制不順,監(jiān)督不力。住房公積金機(jī)構(gòu)實行的是“國家統(tǒng)一指導(dǎo),政府分級負(fù)責(zé),部門聯(lián)合監(jiān)督”的體制,但這種由國務(wù)院部門的司、省部門的處、市中心形成的“風(fēng)箏型”體制結(jié)構(gòu),尚屬首例。形如風(fēng)箏,若隱若顯,飄忽不定;有小(國家、省級)有無(鄉(xiāng)鎮(zhèn)),有虛(縣)有實(市),極不穩(wěn)定。非常明顯的表現(xiàn)為體制不順。雖然,《條例》要求成立由政府官員和專家、職工代表、單位代表組成的住房公積金管理委員會,其監(jiān) 管形式有自上而下監(jiān)督、平行監(jiān)督、包圍式監(jiān)督等。事實上管理機(jī)構(gòu)難免出現(xiàn)缺陷:一是承擔(dān)決策大任的3個1/3的監(jiān)管者全都是兼職,基本上既沒有建立議事規(guī)則和民主程序,也不定期召開會議,實質(zhì)上形同虛設(shè),流于形式。精力尚且不論,科學(xué)決策更是無言可談,無疑給監(jiān)督大打折扣。二是政府干預(yù)若無限擴(kuò)張,并且超出調(diào)控的范圍、層次和力度,不僅沒有彌補(bǔ)市場機(jī)制的漏洞,反而妨礙其作用的有效發(fā)揮?；蛘哂捎跊Q策失誤和執(zhí)行不當(dāng)?shù)纫蛩?將會出現(xiàn)政府的無效干預(yù)。所以說,這樣對住房公積金的監(jiān)管是必要的,但其缺陷有如前所述的明顯的監(jiān)管失靈!三是住房公積金管理部門既似銀行身份又似行政管理者身份,既當(dāng)運動員,又當(dāng)裁判員,最終首鼠兩端。農(nóng)工黨中央曾上交全國政協(xié)的一份提案,透露了這樣一組驚人的數(shù)據(jù):全國有343個市級以上管理中心,歸集總額幾萬億元,貸款總額好幾千億元,但監(jiān)管人員不到100人。這一方面表明管理人員過少,無心監(jiān)督;另一方面也說明,集資金管理和監(jiān)督于一身,住房公積金不僅管不好也監(jiān)督不好,甚至由于權(quán)力過于集中,容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗和權(quán)力利益化。以是觀之,由于體制不順,政府在整個監(jiān)管體系中承擔(dān)的責(zé)任重心偏離,公積金部門的風(fēng)險承擔(dān)能力與職責(zé)不相匹配,行業(yè)自律與市場約束機(jī)制明顯不足,進(jìn)而形成監(jiān)管不嚴(yán)而被視之為監(jiān)管不力;相反,市場的創(chuàng)新空間受到約束,又不利于提高公積金效益。兩者不調(diào)和性表現(xiàn)為監(jiān)管與體制的失衡, 直接形成監(jiān)督的無的放矢。

(二)制度分配不公,惠及范圍不廣。我國住房公積金監(jiān)管制度是按照國際大基金的管理模式設(shè)立的,帶有三權(quán)分立的特點,實際操作起來難免面臨尷尬:作為公共財政,只有在職職工可以分享到公積金,而幾千萬離退休“老人”卻與之無緣,有違公平;只能投放國債和發(fā)放貸款,住房公積金設(shè)計渠道單一;對于公積金這種“完全產(chǎn)權(quán)”,個人不能自行支配,卻要拿去建廉租房;住房公積金貸款只能用于購買不能用于租賃,一方面導(dǎo)致拼命擠上城鎮(zhèn)快車的農(nóng)民工“新人”,長期望“房”興嘆!一方面形成了“窮人”繳存,“富人”貸款的潛規(guī)則,相對低存低貸,實際讓低收入家庭承受了利息損失;而歸集面窄,這就很難體現(xiàn)住房公積金制度惠及面廣的特征,一方面公積金制度儼然成為壟斷行業(yè)和高收入群體的“避稅港灣”和“第二工資”,一方面弱勢群體無法得到公積金伸出的“橄欖枝”,椐有關(guān)資料顯示, 2008年大約有2億到3億人未被納入公積金保障體系。隨著大約有40%的企業(yè)出現(xiàn)了5%左右的崗位凈減,這對公積金制度惠及于民而言,又將成為一大障礙!

(三)金融優(yōu)勢不強(qiáng),效益提速不快。作為政府,還沒有完全建立適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制的新型政府管理體制,即由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。作為公積金管理部門,職能分割,導(dǎo)致部門相對危機(jī):由于個人住房貸款一直為銀行的“心上人”,很多商業(yè)銀行在發(fā)放開發(fā)貸款時,就給企業(yè)套上 “緊箍咒”,使之無心“相戀”公積金貸款;因額度限制,購房者只得辦理組合貸款,卻要額外支出;異地貸款不流通,造成公積金供不應(yīng)求和供大于求或造成限貸和資金閑置的對峙態(tài)勢;附加公積金貸款條款,以致門檻加高,導(dǎo)致全國住房公積金使用率一直徘徊在60%左右。

三、充實和完善《條例》,必須科學(xué)監(jiān)管住房公積金,統(tǒng)籌處理“三個關(guān)系”

成立于1955 年7月的 新加坡中央公積金局,歷經(jīng)44年滄桑曲折,撐起了住房、醫(yī)療、養(yǎng)老三大社會保障安全網(wǎng),尤其為居民解決購房資金提供了堅強(qiáng)后盾。因此,給了我們一些啟示:

(一)必須統(tǒng)籌好體制健全與機(jī)制完善的關(guān)系。1、主體明確,管辦分離。從我國實際運作體系看,由于公積金、銀行、房產(chǎn)、保障、財政等行業(yè)之間的交叉和滲透日趨明顯,已經(jīng)形成了一家公積金機(jī)構(gòu)需要多家監(jiān)管部門共同實施監(jiān)管的局面。縱向包括:國家住房公積金監(jiān)管司、省住房公積金監(jiān)管處、市住房公積金管理中心;橫向包括:住房公積金管理委員會、住房公積金管理中心、財政、審計、人民銀行等。因此,大都實行的是雙重監(jiān)管模式,這不僅有其經(jīng)濟(jì)尤其是公積金發(fā)展程度方面的因素,同時也與其長期的歷史監(jiān)管模式和監(jiān)管習(xí)慣不無關(guān)系。一方面要接受上級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管;另一方面又要接受同級政府的監(jiān)管。于前者來說,這是現(xiàn)行公積金管理體制的必然要求,必須嚴(yán)格執(zhí)行其法律法規(guī),謀求共同的監(jiān)管體系;于后者來說,這又是現(xiàn)行政府體制導(dǎo)致的必然結(jié)果,只有依靠政府的大力支持才算最大的贏家。對此,一些人擔(dān)心出現(xiàn)兩種情況:要么多重監(jiān)管,增加監(jiān)管成本,降低監(jiān)管效率,不利于公積金的發(fā)展;要么出現(xiàn)真空地帶,不利于住房公積金體系的完整性。筆者認(rèn)為,這種擔(dān)心是有積極意義的。在一個蓬勃發(fā)展的公積金市場中,在一個毫無完善的管理組織和高度自律的領(lǐng)域里,財政、勞動保障等政府部門對住房公積金監(jiān)管是無可替代的,但雙方監(jiān)管的目標(biāo)和側(cè)重點各不相同,顯然各有其針對性。而那些不贊成政府管制的,無疑會喚起政府管制有其相應(yīng)缺陷的覺醒,《條例》應(yīng)當(dāng)采取有效的措施減少一些負(fù)面操作,以達(dá)到在政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)市場培育參與者和自律組織的主動性,最終形成政府調(diào)控、行業(yè)自律、市場參與等各個層面的優(yōu)化配置,實現(xiàn)住房公積金風(fēng)險與責(zé)任共擔(dān)的長效機(jī)制和社會效益的高效統(tǒng)一。

綜上所述,筆者非常認(rèn)同一些專家提出的管辦分離的總原則。一種是從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部中將住房公積金監(jiān)管司改革為公積金機(jī)構(gòu)監(jiān)管的獨立主體,并將其職能改革為監(jiān)管主體的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu),代表國家負(fù)責(zé)對整個公積金運作體系的監(jiān)管。另一種是成立專門的委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、管理、協(xié)調(diào)住房公積金的監(jiān)管。在形成大部門大監(jiān)管趨勢下,從住房公積金管理模式入手,將管理與經(jīng)營職能相分離,把公積金管理中心改制為具備現(xiàn)代基金經(jīng)營管理特征的、具有獨立法人性質(zhì)的住房公積金管理公司,改變儲戶與管理機(jī)構(gòu)之間原有行政、金融化代理模式為信托管理企業(yè)化模式,對日常歸集、使用和貸款等業(yè)務(wù)實行市場化經(jīng)營。同樣,從上至下,包括縣級原始民生之處,對口設(shè)置機(jī)構(gòu),所有公積金業(yè)務(wù)均實行自主經(jīng)營,市場化運作,最終達(dá)到管辦分離。

2、監(jiān)管多極,視野廣闊。我國住房公積金制度正在由以往的單邊性逐步向雙邊性過渡,最終向多邊性發(fā)展,因而監(jiān)管必須涵蓋更大范圍:一是在經(jīng)營理念和思維創(chuàng)新上立足本地、放眼全國。二是在組織機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置上,為監(jiān)管視野放眼全國提供基石。三是注重掌握金融市場的特點和運作規(guī)律,探求針對公積金機(jī)構(gòu)運作一致化、業(yè)務(wù)操作一站化、風(fēng)險防范一體化的監(jiān)管手段。此外,還應(yīng)積極參與全國性雙邊和多邊的公積金監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)。與之配套的 “中心”互查、部門協(xié)查、內(nèi)外監(jiān)管、專項治理、階段審計和信息監(jiān)控等監(jiān)管機(jī)制必須跟上,及時解決信息共享程度小,決策監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督不足等影響有效監(jiān)管的問題,以適應(yīng)住房公積金協(xié)同監(jiān)管的需要。

3、松嚴(yán)結(jié)合,轉(zhuǎn)移適度。一是“放”,解決低收入者準(zhǔn)入的問題。我國現(xiàn)有的住房公積金監(jiān)管體制,對住房公積金的支取、貸款等方面實施了較嚴(yán)的要求,特別是相對那些草根階層而言,無疑是鞭長莫及。因此,在一定程度上要求住房公積金監(jiān)管要有一個適度的環(huán)境,盡快為那些弱勢者提供完全的市場準(zhǔn)入和國民待遇。二是“管”,解決住房公積金不少該管的事情尚未完全管起來的問題。強(qiáng)化公積金監(jiān)管是完善《條例》的一個重要基調(diào),必須處理好兩者的關(guān)系:一方面強(qiáng)化監(jiān)管是以放松管制為基礎(chǔ)的,強(qiáng)化監(jiān)管并不是把放松了的管制又管起來或管得更嚴(yán),而是強(qiáng)化那些不應(yīng)放松和本應(yīng)該管而尚未管起來的內(nèi)容。另一方面要在監(jiān)管的手段、措施等方面下功夫,以保證監(jiān)管的效率和質(zhì)量。三是“移”,解決重心移動問題。在建立和完善住房公積金監(jiān)管主體制度的同時,監(jiān)管重心應(yīng)從目前的合規(guī)性監(jiān)管逐漸向信用風(fēng)險的防范和化解上轉(zhuǎn)化。但就宏觀層面而言,住房公積金的市場運行主體體系極為不足,一方面,其法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部風(fēng)險控制體系亟待建立;另一方面,應(yīng)當(dāng)具備一定風(fēng)險識別和承擔(dān)能力的主體,切切不要只追求高收益的回報卻不愿意承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險,期望由政府和銀行為自己的投資風(fēng)險買單。

(二)必須統(tǒng)籌好法規(guī)規(guī)范與制度配套的關(guān)系。1、立法要快。監(jiān)管法規(guī)是監(jiān)管主體運用各種監(jiān)管行為的法律依據(jù),依法監(jiān)管不僅是監(jiān)管有效性的前提和保障,也是住房公積金監(jiān)管與全國接軌的要求。借鑒外國經(jīng)驗,抓好《條例》立、改、廢工作是當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)的重點任務(wù)。1)高度重視立法的規(guī)劃性和系統(tǒng)性,包括法律、行政法規(guī)和公積金規(guī)章的建制等,同時應(yīng)注意協(xié)調(diào)新法與《條例》以及金融法規(guī)之間的關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急就是對于不合實際的《條例》規(guī)定要大膽地改進(jìn),甚至廢除某些條款,做到有法可依。2)更加明確住房公積金的性質(zhì)、用途,合理制定執(zhí)法對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序,加強(qiáng)公積金行政執(zhí)法建設(shè),確保公積金有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。3)保持公積金立法對業(yè)務(wù)的發(fā)展和創(chuàng)新具備預(yù)見性。目前的《條例》只是搭建了信用制度的框架,只局限于基本法規(guī),對于更廣泛的業(yè)務(wù)還存在法律空白。因此,順應(yīng)市場變化需求,及時出臺相關(guān)的業(yè)務(wù)專項法規(guī)是住房公積金發(fā)展所必須的法律保證,這些包括政府支持、資產(chǎn)抵(質(zhì))押、第三者擔(dān)保、銀行信譽、個人征信等,尤其要加大資產(chǎn)抵押和質(zhì)押的比重,在真正意義上實現(xiàn)國退民進(jìn)的“受人之托,代人理財”的專業(yè)住房公積金機(jī)構(gòu)的確立。

2、監(jiān)管要活。廣泛的監(jiān)督對監(jiān)管主體的工作有很大幫助:可以借助自律補(bǔ)救現(xiàn)有法定監(jiān)管的不足;促進(jìn)法定監(jiān)管主體完善監(jiān)管工作;制約和防范法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的行為;充分發(fā)揮社會、財政、審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用,有效降低法定主體的監(jiān)管成本。

3、配套要優(yōu),如參照金融管理辦法制定會計、統(tǒng)計、經(jīng)營報告等制度。同樣,監(jiān)管體系的配套制度建設(shè)還包括信用制度這一重要建設(shè)方面。一是要建立和完善個人信用制度,通過多種方式強(qiáng)化市場主體的社會信用體系;二是要建立社會信用評估體系,以減少信息不對稱所帶來的信用風(fēng)險;三是要加強(qiáng)政府信用管理體系建設(shè),建立信用資料數(shù)據(jù)庫和實行信用資料的開放,對信用資料的公開、合法、正當(dāng)?shù)氖占c使用通過立法的形式作出明確規(guī)定;四是要進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)自律建設(shè),引導(dǎo)個人加強(qiáng)自身信用管理,提高其自我信用控制能力和信用風(fēng)險防范能力。

(三)必須統(tǒng)籌好科學(xué)發(fā)展與與時創(chuàng)新的關(guān)系。1、創(chuàng)新型發(fā)展,內(nèi)容包括:按月提取住房公積金償還貸款;提高企業(yè)引進(jìn)人才和低繳存職工貸款限額;豐富固定貸款利率等貸款品種,充分發(fā)揮政策性住房金融作用;提取本人和配偶及父母親公積金賬戶余額支付購房首付款;統(tǒng)籌運作公積金,改變條塊、地域分割現(xiàn)狀。

2、公平化發(fā)展。公積金制度只要鄣顯制度設(shè)計初衷的非凡意義---我的公積金我做主,就會感動百姓,贏得掌聲的資本。比如:切實解決“老人”、“窮人”、“新人”的住房公積金制度問題,建立覆蓋在職職工、退休職工和城市新生農(nóng)民工和城鎮(zhèn)困難群體,特別是特困職工和中低收入家庭職工等廣泛參與的住房公積金制度;除了用于購買、建造、翻建住房外,在裝修、租賃自住住房時允許支取公積金。

3、 差異性發(fā)展,比如:對重點扶持的中低收入者實施差別性借款利率或貼息;中低收入家庭購買自住住房,可適當(dāng)上浮30%的貸款額度,首付比例由不少于購房總價的30%降至20%,申請時間由購房取得房產(chǎn)證一年以內(nèi)放寬到兩年以內(nèi)。

4、特色式發(fā)展,比如:提取公積金部分增值收益購入或建造70---90平方米的低價位住房,定向供應(yīng)低收入者;對低于平均賬戶資金余額且從未提取使用公積金的,可考慮在其退休時給予不低于同期存款利息的現(xiàn)金獎勵;對失業(yè)后重新就業(yè)有一定困難但又未達(dá)到退休年齡的職工,允許其提取個人公積金賬戶中全部或部分余額,作為失業(yè)補(bǔ)充救濟(jì)金;整合養(yǎng)老金與住房公積金個人賬戶,建立廣義的公積金制度,促進(jìn)公積金事業(yè)向更廣闊的領(lǐng)域方向發(fā)展。