政府投資項目管理的國際經(jīng)驗及其啟示

趙 義

摘要:發(fā)達(dá)國家的政府投資項目管理模式及其運(yùn)營經(jīng)驗對我國政府投資項目管理的改革及代建制度的完善有較大的參考作用。本文總結(jié)了發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府投資項目管理模式和特點(diǎn),以及對我國進(jìn)行政府投資項目管理的借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞:項目管理模式政府投資項目國際經(jīng)驗

目前發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府投資項目管理模式,對我國政府投資項目管理的改革及代建制度的完善有較大的參考作用。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū),對工程項目一般都區(qū)分為政府工程和私人工程兩大類并采取不同的管理方式。對私人投資的工程項目,政府主要是進(jìn)行規(guī)劃、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序、環(huán)保、消防等方面的控制,只要不違法,一般不加干預(yù)。政府管理的重點(diǎn)是政府投資的工程項目。

一、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府投資項目管理模式

(一)美國模式

美國聯(lián)邦政府投資建設(shè)項目涉及面較廣,主要包括住宅及城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)設(shè)施、水利設(shè)施、軍事及國防設(shè)施、交通等方面。負(fù)責(zé)實施聯(lián)邦政府投資建設(shè)項目的部門有:住宅與城市建設(shè)部、交通部、墾務(wù)局、美國工兵部隊、總務(wù)管理局等。決策程序不盡相同,但一般均需經(jīng)過同級財政部門和議會批準(zhǔn)后方可得到財政撥款。

美國對于政府投資建設(shè)項目的管理分為自行管理、部分自行管理和全部委托項目管理公司管理等三種主要形式:(1)自行管理:聯(lián)邦政府或地方政府投資興建工程,當(dāng)政府的有關(guān)部門有較強(qiáng)的管理能力(有的還有設(shè)計能力)時,工程建設(shè)管理全由政府部門負(fù)責(zé)。(2)部分自行管理:當(dāng)工程建設(shè)規(guī)模較大,或政府管理力量不足時,政府管理當(dāng)局就會通過聘請部分工程師與政府管理人員共同管理工程。(3)全部委托項目管理公司管理:當(dāng)政府有關(guān)部門沒有相應(yīng)的管理人員或工程規(guī)模太大,則往往全部委托給管理公司實施全面管理。委托項目管理公司管理工程建設(shè)的具體形式分兩種。一種是委托項目管理公司挑選承包商;另一種是業(yè)主挑選承包商后再委托項目管理公司管理。

(二)英國模式

英國政府的建設(shè)主管部門主要是“英國環(huán)境交通區(qū)域部”(DETR-Department ofthe Environment Transport and Regions),該部于1997年6月由英國原環(huán)境部與交通部合并而成。其它涉及政府投資的部門包括教育勞工部(DFEE—Department forEducation辦法and Employment)、國防部(MOD)、財政部(Treasury)、外交部(HO)等,涉及政府投資建設(shè)項目的管理經(jīng)歷了以下歷程:在開初,政府建筑工程是由公共建筑部負(fù)責(zé)的,采用以工程清單為基礎(chǔ)計算的工程合同管理。隨后政府采用了PSA模式,即“財產(chǎn)服務(wù)(Property service Agency)代理”。近20年來,英國在政治方面發(fā)生的變化也給建筑業(yè)帶來了影響。在近5-6年中,政府投資建設(shè)項目逐步采取建立經(jīng)審查的承包商/咨詢?nèi)藛T清單(即DETR/NQS體系)及設(shè)立合同處等方式實施管理,PSA逐漸消失轉(zhuǎn)化為私人承包商和咨詢單位。

(三)德國模式

德國政府投資項目由需求部門提出立項申請,經(jīng)財政部和交通、建筑和房屋部共同審查批準(zhǔn)后,通過專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體運(yùn)作。如聯(lián)邦政府的拆遷工程由聯(lián)邦建設(shè)有限公司進(jìn)行管理,公司做出詳細(xì)的方案報議會審批后進(jìn)行社會公開招標(biāo)。德國各州都設(shè)有“建設(shè)投資管理局”,在政府投資項目的立項和建設(shè)中,財政投資的評審機(jī)構(gòu)要對項目進(jìn)行全過程的監(jiān)督和管理,主要管理內(nèi)容包括投資額確定、投資撥款進(jìn)度、投資預(yù)算調(diào)整審核等領(lǐng)域。

(四)日本模式

日本政府主管工程建設(shè)的部門為建設(shè)省。建設(shè)省負(fù)責(zé)建設(shè)國家機(jī)關(guān)、教育、文化、社會福利的建筑設(shè)施,對政府設(shè)施的維護(hù)提供指導(dǎo),制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),并為維持政府設(shè)施的正確機(jī)能提供指導(dǎo)。建設(shè)省對中央政府公款投資項目進(jìn)行直接實施管理。日本的機(jī)場、港口、鐵路的建設(shè)由運(yùn)輸省負(fù)責(zé),據(jù)有關(guān)資料,這部分業(yè)務(wù)也將歸建設(shè)省管理,實現(xiàn)建設(shè)省對各類工程建設(shè)的統(tǒng)一管理。建設(shè)省屬下有一些公團(tuán)、公社組織,負(fù)責(zé)政府投資或貸款工程的建設(shè)、開發(fā)和改造工作。如住宅、都市整備公團(tuán)成立于1955年,負(fù)責(zé)建造學(xué)校、住宅、道路、改造整治舊城區(qū),是“官辦民營”的特殊法人單位。

(五)新加坡模式

新加坡政府國家發(fā)展部設(shè)立建屋發(fā)展局和公共工程局,分別負(fù)責(zé)公營住宅和政府工程的建設(shè)管理。與香港的做法基本一致。新加坡的建屋發(fā)展局成立于1960年2月,它是國家發(fā)展部屬下的法定機(jī)構(gòu)之一,也是新加坡唯一的公共住屋機(jī)構(gòu)。建屋發(fā)展局的職責(zé)是提供高品質(zhì)的住屋及優(yōu)良的服務(wù)。它還進(jìn)行組屋區(qū)策劃與發(fā)展住屋有關(guān)設(shè)施,使居民擁有高素質(zhì)的生活環(huán)境。建屋局也通過組屋區(qū)更新計劃,改善屋齡較大的組屋區(qū),提升到現(xiàn)代組屋的水平。建屋局同時也替其他政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行一些工程,比如填土、土木工事、設(shè)計與建設(shè)出租車轉(zhuǎn)換站、教堂和體育場。建屋局員工分為高級職員和初級職員。高級職員基本上都是專業(yè)人士,包括規(guī)劃師、建筑師、工程師、工程監(jiān)管師、合約師、房地產(chǎn)業(yè)師、系統(tǒng)分析師、律師、會計師、行政師、測量師等。建屋局所有的專業(yè)服務(wù)如規(guī)劃、設(shè)計、工程和品質(zhì)測量都由建屋局提供。實際的工地施工是通過公開招標(biāo)的方式讓私人承包商承建;工地的監(jiān)督工作則由建屋局職員負(fù)責(zé)。

二、 發(fā)達(dá)國家政府投資項目管理模式的共同特點(diǎn)

(一)政府投資建設(shè)項目實行相對集中的專業(yè)化管理

對于政府投資建設(shè)項目,一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)或社會專業(yè)公司進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理建設(shè)完成后,再交付使用單位使用。對政府投資項目實行政府采購。集中采購便于明確責(zé)任,因為在采購權(quán)利分散時,很容易產(chǎn)生規(guī)避責(zé)任的情況;集中采購還便于保證采購者立場的客觀性;集中采購也有利于提高效率,通過合并采購或增加采購量而降低價格;集中采購也便于管理,使政府的規(guī)則更容易得到理想的實施。

(二)政府投資建設(shè)項目嚴(yán)格按規(guī)則辦事

發(fā)達(dá)國家普遍對于政府投資建設(shè)項目的管理設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同。從政府投資項目管理的需要來改進(jìn)和完善我國建設(shè)工程管理的法律法規(guī)制度,是必須進(jìn)行的一項工作。有的發(fā)達(dá)國家甚至不惜犧牲效率,也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實施政府投資建設(shè)項目合理機(jī)制的重要支撐。這樣,可以有效地避免人為因素,排除出于不同利益目的的管理干擾,保證政府投資建設(shè)項目達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。

(三)機(jī)構(gòu)之間權(quán)力、責(zé)任匹配,互相之間制約

使用單位、財政、預(yù)算部門以及議會在工程的建設(shè)過程中具有不同的法定職責(zé),根據(jù)其法定職責(zé),各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設(shè)計審查、以及交付驗收;議會對工程是否建設(shè)以及投資規(guī)模具有最終的決定權(quán),建設(shè)部門參與前期的可行性研究、概預(yù)算編制并負(fù)責(zé)建設(shè)實施,甚至管理和維護(hù);財政、預(yù)算部門要對工程預(yù)算進(jìn)行審查并進(jìn)行集中支付。這樣職責(zé)清楚,彼此制約,各部門可以專著于職能范圍內(nèi)的事情。

(四)政府投資建設(shè)項目管理的透明度極高

任何人對于政府投資建設(shè)項目的實施過程都可具有知情權(quán),政府投資建設(shè)項目要接受多方面的監(jiān)督,保證了政府投資建設(shè)項目實施的廉潔、公正。這一管理理念對我們管理政府投資建設(shè)項目具有重要借鑒意義。

(五)充分依靠專業(yè)人士和中介組織

這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成;另一方面,還表現(xiàn)在政府除了自身對項目進(jìn)行管理外,一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來管理,政府實施監(jiān)督。第三,所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān),工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任非常明晰,由于專業(yè)人士受到風(fēng)險責(zé)任制度、無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險制度的約束,形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制,調(diào)動起了專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心,使他們成為建設(shè)項目順利完成的保證基石。

三、 發(fā)達(dá)國家政府投資項目管理模式對我國借鑒與啟示

從各發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府投資項目管理的實踐來看,雖然在具體方式上有差別,但有

一些共同的經(jīng)驗是值得借鑒的,總結(jié)如下:

(一) 有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制

對于政府投資項目管理部門嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)在以下兩個方面,一是建立嚴(yán)格透明的操作程序,從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行。二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制,甚至承包商認(rèn)為政府投資管理部門如有不規(guī)范的行為,也可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴。

(二)解決交易費(fèi)用問題

由于政府投資項目是具有高度資產(chǎn)專用性的公共物品,管理方式、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方法與私人投資有所不同,為了規(guī)避政府投資項目實施過程中的各種可能風(fēng)險,發(fā)達(dá)國家對于政府投資項目的管理普遍設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同,保證政府投資項目達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。

(三)合理界定管理范圍

我國是正在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家,政府長期以來在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所起的作用一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過僅僅提供公共產(chǎn)品的范疇。由于我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路還很長,所以今后政府仍會不可避免地介入非公共產(chǎn)品領(lǐng)域。但應(yīng)當(dāng)清晰地認(rèn)識到:從趨勢上看,這種介入要逐步下降,并最終過渡到只提供公共產(chǎn)品。

只有這樣,政府才能從大量的具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來,把有限的財力用于社會最需要的方面,真正提高效率,包括在政府投資工程上的效率。這意味著我國在政府投資工程方面面臨著雙重的體制重構(gòu)任務(wù),首要的是切實轉(zhuǎn)變政府的職能,把政府投資工程限定合理的邊界內(nèi),不能大上政績工程;其次才是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求,建立完善的政府投資工程管理體制。

(四)實行直接、專業(yè)化管理

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府對于政府投資項目的直接實施管理是政府的一項重要職責(zé)。幾乎所有發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都有實施政府投資項目的專門機(jī)構(gòu),從而保證了管理的專業(yè)化。如前所述發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府對公共工程的建設(shè)管理高度重視,對政府工程不僅是工程質(zhì)量、施工安全的監(jiān)督,而且是對質(zhì)量、工期和投資的全面控制。也不是一般的基本建設(shè)程序監(jiān)督,而是從可行性研究論證、項目政策、設(shè)計、施工管理直至交付使用全過程直接操作。

以英國政府為例,英國政府早期采用的公共服務(wù)代理,為建筑業(yè)的大規(guī)模開展,實現(xiàn)有效的管理作出了極大的貢獻(xiàn)。新加坡建立的公共工程局具有100多年的歷史,在新加坡的城市化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大的作用,后來由于政府工程建設(shè)項目的逐漸減少,該公共工程局于1999年私有化,成為現(xiàn)在的新工集團(tuán)。這種直接、專業(yè)化的管理,對于建設(shè)項目的成敗有著直接的聯(lián)系。從政府投資工程規(guī)模來說,大多數(shù)為大型或特大型的項目,這種直接管理的方式可以直接減少委托-代理過程中的代理層次,從而減少項目實施過程中可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。

(五)培養(yǎng)專業(yè)化的人才

政府工程項目管理工作是一項高智能的技術(shù)服務(wù)工作,需要由一專多能的復(fù)合型人才來承擔(dān)。我國的政府工程建設(shè)項目運(yùn)作要符合國際慣例,就必須有一批職業(yè)化的懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的工程項目管理專業(yè)人才,這是高質(zhì)量、高水平、高效益搞好政府工程項目建設(shè)的必備條件。從一定程度上來說,政府投資工程的成敗從很大程度上與業(yè)主的項目管理人員的能力和水平密切相關(guān)。因此,不斷提高我國工程項目管理人員的能力和水平是提高我國政府投資項目管理水平的一個重要任務(wù)。

(六)政府服務(wù)模式的改變

改革政府為其投資的工程所提供的服務(wù)已經(jīng)成為了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,改革的核心是引入市場競爭機(jī)制改造傳統(tǒng)的政府服務(wù)模式,實現(xiàn)公共物品供給的市場化或“準(zhǔn)市場化”,在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上,形成以市場化為導(dǎo)向,以公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn),政府和各類社會組織相互合作的公共服務(wù)體系。而市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)手段的革新部分地消除了公共物品的非排他性和非競爭性,為公共物品供給市場化創(chuàng)造了條件,除少數(shù)公益性的公共物品必須由政府提供外,大多數(shù)公共物品可以由各種社會組織有效提供,既彌補(bǔ)了政府能力和財務(wù)的不足,又推動了公共物品投資和供給的多元化。

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