我國國有投資公司定位失準及原因探析

李　云

摘要：我國的國有投資公司產(chǎn)生于20世紀80年代，是隨著我國投融資體制改革的推進而逐步建立發(fā)展起來的，對促進國家的經(jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生了重要的作用，在其運行過程中逐漸暴露出諸多問題，根本問題是國有投資公司的定位問題，從國有投資公司存在的現(xiàn)實問題出發(fā)，找出國有投資公司存在的定位問題，并對產(chǎn)生定位問題的原因進行深入分析，為解決國有投資公司的定位問題提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：國有投資公司；定位理論；定位基點；觀念

中圖分類號：F830.59文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０145－03

一、我國國有投資公司的現(xiàn)狀及作用

據(jù)中國投資協(xié)會統(tǒng)計，截至2007年年底，國投委有國有投資公司會員78家，總資產(chǎn)規(guī)模已達14 163.31億元，所有者權(quán)益5 291.2億元，其中，總資產(chǎn)超過千億的有2家，超過500億的6家，超過400億的2家。國投委有36家會員單位共參股、控股上市公司70余家，總市值超過2 300億元，其中相對控股的上市公司34家，持股比例超過50%的12家。目前，我國國有投資公司投資領(lǐng)域主要集中在火電、水電、煤炭等能源領(lǐng)域；港口、公路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域。并從最初的能源交通等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展到包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)三大產(chǎn)業(yè)的多個行業(yè)，經(jīng)營范圍不斷擴展。近年來，國有投資公司在國民經(jīng)濟與社會生活中的地位更加穩(wěn)固，作用更加明顯。一是國有投資公司一直在國有企業(yè)重組中發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用，國有投資公司多數(shù)參與了中央和地方國有企業(yè)的重組改制。二是在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中發(fā)揮了獨特作用。從全國范圍看，國有投資公司一直在資源性產(chǎn)品方面承擔(dān)相當(dāng)大的成本壓力，如電力、煤炭行業(yè)，以保證宏觀調(diào)控政策的順利貫徹。從地方看，近半數(shù)的國有投資公司已經(jīng)成為地方國有資產(chǎn)重組的運作平臺。三是在地方經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮了主力軍作用。截至2007年底，有超過50%的國有投資公司經(jīng)濟實力在各自行政區(qū)域內(nèi)進入前三名。同時，多數(shù)國有投資公司還被政府賦予了當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)經(jīng)營管理職能，大批國有投資公司被政府指定承擔(dān)或參與當(dāng)?shù)刂攸c項目建設(shè)，國有投資公司已經(jīng)真正成為地方經(jīng)濟建設(shè)主力軍。四是在建立現(xiàn)代企業(yè)制度和深化國有企業(yè)內(nèi)部改革等方面，充分發(fā)揮了表率和示范作用。五是在保證社會穩(wěn)定，促進社會主義和諧社會建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。

2006年，中共中央宣傳部、國務(wù)院國資委把國家開發(fā)投資公司列為全國國有企業(yè)典型之首進行宣傳報道，由此可見，國家和社會對國有投資公司這一企業(yè)模式對國家經(jīng)濟建設(shè)作用的肯定和認可。

二、我國國有投資公司現(xiàn)存問題及性質(zhì)剖析

雖然我國國有投資公司在20年的發(fā)展過程中取得了較大的成績。但近年來，隨著國有投資公司的不斷發(fā)展壯大，在其運行過程中逐漸暴露出以下一些問題。

（一）職能定位不明確，“越位”與“缺位”交織并存

國有投資公司究竟是政府出資設(shè)立并授權(quán)的不以盈利為目的的政府投資機構(gòu)，還是政府授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司；是政府的一個職能“部門”還是完全市場化的主體。對于這兩個問題的回答將決定投資公司的發(fā)展方向，其職能定位的明確界定對公司的健康、快速發(fā)展至關(guān)重要。從目前有關(guān)國有投資公司的相關(guān)文件政策來看，既沒有對國有投資公司的經(jīng)營目標和業(yè)務(wù)范圍進行確定，也沒有對其經(jīng)營發(fā)展模式、融資渠道進行確定。所以，國有投資公司一直在不明確的定位中摸索前進。在實際運作中，國有投資公司或者越位經(jīng)營成為控股集團公司，或者“經(jīng)營”不到位完不成政策性投資和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的國有投資公司的職能任務(wù)。國有投資公司自身也不明確其發(fā)展方向，導(dǎo)致戰(zhàn)略定位陷入混亂。

（二）治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，管理體制與運營機制亟待理順

國有投資公司由于其產(chǎn)生的特殊歷史背景和所肩負的特殊使命，在經(jīng)濟生活中占據(jù)了十分獨特的角色，造成了“中間型”公司的特征明顯。具體表現(xiàn)為做政府和企業(yè)的中間人，在公司治理結(jié)構(gòu)中身兼二職，既充當(dāng)所投資公司的股東又是國有資本的經(jīng)營者；在委托代理鏈條中既是與政府之間的“行政型的委托代理”關(guān)系的代理人，又是與其投資公司之間的市場契約型的委托代理關(guān)系的委托人。正是由于其上述中間型特征造成了其公司治理體制和運行機制的不規(guī)范，在追求市場化運作的同時卻處處受政府意圖的制約，在追求自身經(jīng)濟效益的同時卻還要承擔(dān)政府的社會職能。很難建立起真正的政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。公司治理結(jié)構(gòu)涉及到法人治理結(jié)構(gòu)和委托代理結(jié)構(gòu)，一般來說，治理結(jié)構(gòu)包括三方面的內(nèi)容：一是企業(yè)控制權(quán)的配置和行使；二是董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間的工作配置及其工作績效評價；三是激勵方案的設(shè)計和執(zhí)行。國有資產(chǎn)管理委員會（簡稱國資委）產(chǎn)生前，國有產(chǎn)權(quán)被嚴重分割不明確，甚至被描述為“五龍治水”，在2003年國資委成立后雖然結(jié)束了其多頭管理的狀況，彌補了國有投資公司所有者的混亂缺失問題,但是還存在很多問題，一是雖然成立國資委，政府不恰當(dāng)干預(yù)仍舊存在。在實際操作中，國有投資公司的董事長、總經(jīng)理和一些高級主管依然由政府組織部門任免，投資公司缺乏對資產(chǎn)的處理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和決策權(quán)以及項目的選擇權(quán)，造成了行政干預(yù)過多，董事會的獨立性不強，決策效率不高。二是政府部門過多干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動缺乏有效的對代理人的激勵和約束機制，由于監(jiān)督機構(gòu)沒有剩余價值索取權(quán)以及經(jīng)理人由政府部門任命缺乏競爭性的市場配置，再加上目前的國有投資公司市場主體及政府投資主體的身份未明確，業(yè)績考核存在困難，造成約束性和激勵性都不強。

（三）資金來源及結(jié)構(gòu)不合理，融資問題非常突出

當(dāng)前，國有投資公司是政府最重要的投融資主體之一。融資問題不僅關(guān)系到公司本身經(jīng)營，也關(guān)系到國有資產(chǎn)經(jīng)營。長期以來，國有投資公司的主要資金來源是政府的經(jīng)營性資金和各種收費性基金，屬于財政主導(dǎo)型，缺乏常規(guī)性的融資渠道和機制。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政性收費制度的改革，政府收費性基金越來越少。目前，多數(shù)地方政府對國有投資公司的支持主要靠給予一定政策資源。缺乏了政府資金注入又未開啟新的融資渠道的國有投資公司，資金來源問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來。

國有投資公司的融資，尤其當(dāng)前中央企業(yè)以外的地方國有投資公司，正由財政主導(dǎo)型向金融主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。但其特點仍是外源型間接融資為主，債務(wù)融資為主。即主要依靠金融中介以銀行信貸和銀行借貸、國債為主要形式的融資。從這種現(xiàn)狀看，明顯缺乏發(fā)行股票、債券等直接融資方法，更沒有直接引進民間資本的思路、渠道和手段，導(dǎo)致了國有投資公司融資方式老化、渠道陳舊、效率低下等問題。

（四）退出機制不健全，資金回收蘊含風(fēng)險

投資回收渠道缺乏、退出機制不健全也是國有投資公司面臨的一個重要問題。對國有投資公司而言，投資回報和本金回收是資本運作中重要的一環(huán)，關(guān)系到國有投資公司的資本運作方式能否真正實現(xiàn)。尤其是在新的資金來源沒有解決之前，投資回報和本金回收狀況的好壞將成為影響公司進一步發(fā)展的重要因素。由于當(dāng)前國有投資公司普遍存在投資決策效率不高，投資項目效益不理想，產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致資產(chǎn)價值難以確定等問題，加上股權(quán)轉(zhuǎn)讓渠道又不通暢，市場化主體身份未完全確定等因素的制約，造成了投資公司的投資回收機制不健全，退出機制不完善。往往是先期投資難以回收，又沒有后續(xù)資金來源。沒有一個規(guī)范的退出原則指導(dǎo)國有投資公司的資金退出。

從以上的國有投資公司存在的幾個問題來看，根本原因在于沒有一個明確的總體戰(zhàn)略定位。缺乏一個總體系統(tǒng)的戰(zhàn)略定位來界定國有投資公司的市場主體和政府投資主體的身份以及明確國有投資公司與政府的關(guān)系。由此導(dǎo)致其國有投資公司自身在經(jīng)營目標及功能定位上缺乏明確的方向，長期未能理順國有投資公司與政府的關(guān)系，進一步導(dǎo)致其在長期發(fā)展過程中政府干涉過多，未能建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)和自身規(guī)范的管理體制。在資金來源上也存在著主要依靠政府政策資源，市場化的融資渠道及方式未能建立，一定程度上限制了國有投資公司更大的發(fā)揮作用。另外，由于其主體身份及目標的不明確，也使其在退出選擇及退出機制的建設(shè)上存在困難。從國有投資公司目前的主體身份不確定及其存在的各方面的問題來看，我們可以發(fā)現(xiàn)，目前的國有投資公司定位存在以下三方面的問題：一是國有投資公司由于其特殊性存在著定位困難，使其在長期的發(fā)展過程中未能形成自身的定位理論體系；二是從其市場主體和政府投資主體的爭論可以看出國有投資公司缺乏一個根本的定位基點；三是從國有投資公司目前存在的多方面的問題可以看出其定位還不系統(tǒng)。

三、國有投資公司定位問題原因探析

產(chǎn)生國有投資公司上述定位三個問題的原因可以從對國有投資公司的傳統(tǒng)觀念、現(xiàn)存的定位理論及國家對國有投資公司的定位三個方面進行分析。

（一）傳統(tǒng)的觀念束縛了國有投資公司的定位

我國國有投資公司產(chǎn)生于20世紀80年代的計劃經(jīng)濟體制時期，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制思想對我國的國有投資公司產(chǎn)生了很大的影響，使得政府一直置身于國有投資公司的“老板”和直接管理者的地位，國有投資公司也將自身僅僅看成是政府的“指令接受者”。由于其產(chǎn)生之初是由于政府的需要，由政府組建的公司，政府既是其投資者又是其管理者，國有投資公司一直在政府的管制之下被動的從事著各種活動，成為政府指令的接受者，一直未確定其自身的獨立市場主體地位，所以，國有投資公司在這樣的被動管理之下，未將自身作為一個真正的市場主體，沒有定位和分析自身的顧客，缺乏對自身發(fā)展的方向和運行模式的主動思考，未能從自身的角度進行定位。從政府的角度來看，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，政府將長期充當(dāng)國有企業(yè)的直接所有者和管理者的地位，政府與各市場主體的關(guān)系也一直未能理清，僅將國有投資公司作為自己的政策工具，干預(yù)國有投資公司的經(jīng)營投資及人事管理，未將其作為一個市場主體，未能從國有投資公司作為一個市場主體需要角度來對其進行定位。

（二）目前的定位理論還未找到確切的定位基點，未能形成系統(tǒng)的定位

企業(yè)戰(zhàn)略理論在長期發(fā)展過程中雖然有著較為完備的體系和內(nèi)容，但是由于國有投資公司不是一般意義上的企業(yè)，不能直接運用其定位理論，需要通過理論和實踐的總結(jié)去建立自身的定位理論。從目前的相關(guān)文獻研究來看，目前對我國國有投資公司的定位有三種觀點：一是國有投資公司應(yīng)該作為國家政策性投資機構(gòu)，應(yīng)該是國家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整工具，不具備盈利性；二是部分學(xué)者認為，應(yīng)該作為經(jīng)營國有資產(chǎn)經(jīng)營性資金的主體，應(yīng)該履行國有資產(chǎn)增值保值的任務(wù)，三是有部分學(xué)者認為，國有投資公司既是市場主體又是政府投資主體，所以應(yīng)該兼顧國家經(jīng)濟政策和盈利性。從這些爭論的觀點可以看出，目前的定位缺乏一個根本的依據(jù)，定位缺乏深刻的說服性。由于基點的不同也使得在定位的觀點上存在著矛盾甚至是截然相反的意見。另外，目前存在的三種定位觀點都只是從單個維度對我國的國有投資公司進行了一定的界定，對其角色進行了一個簡單的確定，對每一種角色的定位缺乏深入的剖析，一個簡單的角色定位只是解決了國有投資公司做什么的問題，對于為什么做和怎么做沒有進行深入系統(tǒng)的分析和總結(jié)。

（三）政府對國有投資公司的定位不系統(tǒng)，缺乏現(xiàn)實指導(dǎo)意義

長期以來，政府一直管理著我國的國有投資公司，由其出臺各種政策和文件來規(guī)范對國有投資公司的管理。從國家出臺的對國有投資公司的定位相關(guān)文件政策來看，涉及到國有投資公司的文件規(guī)章主要有：（1）1999年財政部下發(fā)的財基字【1998】1028號《國有投資公司財務(wù)管理若干暫行規(guī)定》（以下簡稱{規(guī)定}）；（2）國務(wù)院1994年8月16日國函[1994]84號《關(guān)于組建國家開發(fā)投資公司的批復(fù)》（以下簡稱{批復(fù)}）；（3）國家計劃委員會財政部文件計投資[1997]1294號《國家計劃委員會財政部關(guān)于規(guī)范管理中國節(jié)能投資公司有關(guān)問題的函》（以下簡稱{函}）。各自具體涉及國有投資公司定位內(nèi)容如下：

《規(guī)定》第二條本規(guī)定所稱國有投資公司是指經(jīng)各級政府批準設(shè)立，作為國有資產(chǎn)出資人，以國家經(jīng)濟政策為導(dǎo)向，實行自主經(jīng)營、自負盈虧，不具有金融職能的國有獨資政策性投資機構(gòu)。

《批復(fù)》規(guī)定，國家開發(fā)投資公司是國務(wù)院直接聯(lián)系的國有獨資政策性投資機構(gòu)，受國家開發(fā)銀行監(jiān)管。公司為獨立法人，實行獨立核算，自主經(jīng)營，自負盈虧。

國家開發(fā)投資公司的任務(wù)是：運用國家開發(fā)銀行核撥的資本金及軟貸款，對少數(shù)不宜由國家控股公司和中央企業(yè)集團參股、控股的政策性項目進行投資，以推進投融資體制改革，提高投資效益。

《函》規(guī)定，中國節(jié)能投資公司是國家計委負責(zé)監(jiān)管的國有獨資政策性投資機構(gòu)。承擔(dān)國家確定專項任務(wù)。公司為獨立法人，實行獨立核算，自主經(jīng)營，自負盈虧。

公司的業(yè)務(wù)范圍是：（1）承擔(dān)不宜由國家控股公司和中央企業(yè)集團參股、控股的節(jié)能、節(jié)材、環(huán)保等政策性項目；（2）節(jié)能設(shè)備租賃經(jīng)營業(yè)務(wù)；（3）經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準的其他業(yè)務(wù)。

從以上國家對國有投資公司的這些規(guī)定來看，《規(guī)定》中的定位已經(jīng)被國有投資公司的實踐證明是行不通的，規(guī)定中政府要求國有投資公司做政策性投資機構(gòu)又自負盈虧，近年來又逐步減少甚至停止對其資金的投入，使得國有投資公司由于缺乏穩(wěn)定的資金來源陷入了發(fā)展的困境。另外，《規(guī)定》中也未能明確政府與國有投資公司的關(guān)系和其資金來源等。從《函》和《批復(fù)》來看，主要是針對兩個具體的國有投資公司，對其業(yè)務(wù)范圍，組織形式，功能定位進行了確定，但這只是針對這兩個國有投資公司，缺乏普遍的指導(dǎo)意義。

四、結(jié)論及展望

從以上分析我們可以看出，國有投資公司存在的問題的根本原因在于其缺乏明確總體戰(zhàn)略定位，目前的定位存在定位基點不確切，定位內(nèi)容不系統(tǒng)，未能形成自身定位理論體系三個方面的不足。而產(chǎn)生這三個方面不足的原因主要是傳統(tǒng)政府與國有投資公司的關(guān)系束縛了對國有投資公司的定位。在理論研究中也由于國有投資公司的特殊性及國有投資公司現(xiàn)實管理過程中的政府與其關(guān)系的不明確，致使理論研究一直還未能找到其定位的基點和形成系統(tǒng)的定位內(nèi)容。長期以來，政府對國有投資公司的定位也缺乏系統(tǒng)性和現(xiàn)實指導(dǎo)意義，使得我國國有投資公司在長期發(fā)展過程中存在上述的諸多問題。目前，隨著服務(wù)型政府的建設(shè)和國資委的成立，政府與國有投資公司的關(guān)系逐漸規(guī)范和明確，國有投資公司有了更多的經(jīng)營自主權(quán)，國有投資公司的市場主體地位逐漸得到體現(xiàn)，為我們對國有投資公司重新定位提供了依據(jù)和條件。

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