遼寧省國庫集中支付制度改革探析

馮曉旋　陳　巖

摘要：國庫集中支付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。遼寧省進(jìn)行國庫集中支付制度改革已有將近五年時(shí)間，改革的成效已經(jīng)初步顯現(xiàn)，但在運(yùn)行中也存在著諸多不足，因此，進(jìn)一步完善遼寧省國庫集中支付制度對確保財(cái)政資金的安全和使用效率，增強(qiáng)財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用具有重要意義。

關(guān)鍵詞：國庫；集中支付制度；國庫管理；遼寧省

中圖分類號(hào)：F810.451文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)08-０133－02

國庫集中支付制度的基本含義是：財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項(xiàng)要由財(cái)政部門來進(jìn)行；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。遼寧省根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定并借鑒其他省、市的經(jīng)驗(yàn)，在資金所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)“三權(quán)不變”的前提下，開始了國庫集中支付制度改革的實(shí)踐與探索。

一、遼寧省國庫集中支付制度改革運(yùn)行概況

2003年遼寧省政府辦公廳正式下發(fā)《關(guān)于印發(fā)遼寧省全面推進(jìn)財(cái)政國庫管理制度改革實(shí)施方案的通知》。2004年9月，省直第一批試點(diǎn)部門啟動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)了國庫集中支付。從各市看，14個(gè)市先后進(jìn)行了國庫集中支付改革，鐵嶺市改革起步早，葫蘆島市推進(jìn)改革力度大，撫順市推進(jìn)改革進(jìn)度快，瓦房店、莊河、調(diào)兵山、西豐4個(gè)縣進(jìn)行了會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的試點(diǎn)。到2005年底，省本級(jí)一級(jí)預(yù)算單位已全面實(shí)施了國庫集中支付改革，市級(jí)啟動(dòng)了國庫集中支付改革試點(diǎn)，取消了執(zhí)收單位收入過渡賬戶。截至2007年底，省市兩級(jí)預(yù)算單位已全面實(shí)施了國庫集中支付制度改革，縣級(jí)改革也全面啟動(dòng)，有30個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行了會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付的轉(zhuǎn)軌，全省納入國庫集中支付改革范圍共有3 900余家單位，累計(jì)支付資金891.6億元。

1.建立規(guī)范的國庫單一賬戶體系

（1）財(cái)政部門在人民銀行沈陽分行開設(shè)國庫單一賬戶（國庫存款賬戶）；

（2）財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶；

（3）財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶；

（4）經(jīng)省政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)特殊專戶。

2.規(guī)范支出撥付程序

根據(jù)財(cái)政國庫管理制度改革對支付管理的要求，按照不同的支付主體，對不同類型的支出分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。對工資性支出、購買性支出、轉(zhuǎn)移性支出和重點(diǎn)專項(xiàng)支出等由財(cái)政部門開具支付令，通過財(cái)政零余額賬戶，直接將財(cái)政資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位賬戶；對未實(shí)行財(cái)政直接支付的購買性支出和零星支出，由預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政授權(quán)，自行開具支付令，通過預(yù)算單位零余額賬戶將財(cái)政資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位賬戶。

3.國庫集中支付系統(tǒng)與預(yù)算管理、銀行支付系統(tǒng)操作對接

一是與預(yù)算進(jìn)行溝通協(xié)商，啟用了“e財(cái)指標(biāo)管理系統(tǒng)”與國庫集中支付系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)了支付系統(tǒng)自動(dòng)接收“e財(cái)指標(biāo)管理系統(tǒng)”的數(shù)據(jù)，保證了支付系統(tǒng)的預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)與預(yù)算處、業(yè)務(wù)處指標(biāo)臺(tái)賬的完全一致。二是改革了銀行支付模式。改革初期，代理銀行辦理資金支付時(shí)，資金流和信息流分別從財(cái)政和銀行兩個(gè)支付系統(tǒng)運(yùn)行，既易造成支付的資金流和信息流不一致的問題，而且存在代理銀行延緩實(shí)際支付而提前清算從而套取財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。為有效解決這一問題，他們研究啟用了集中支付系統(tǒng)與代理銀行支付系統(tǒng)的接口軟件，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)支付系統(tǒng)間自動(dòng)傳遞信息，不僅提高了工作效率，避免了手工錄入的差錯(cuò)，而且使資金流與信息流完全同步，規(guī)避了支付風(fēng)險(xiǎn)。

4.制定具體的改革辦法，完善制度體系

為了貫徹和落實(shí)國庫集中支付制度，遼寧省財(cái)政部門制發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省直預(yù)算單位財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)管理有關(guān)問題的通知》、《財(cái)政國庫集中支付清算備付金管理暫行辦法》等。為強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)代理省級(jí)國庫集中支付業(yè)務(wù)的通知》、《遼寧省省級(jí)財(cái)政國庫集中支付銀行代理業(yè)務(wù)綜合考評暫行辦法》，并與人民銀行共同組織了對代理銀行代理業(yè)務(wù)的檢查，強(qiáng)化監(jiān)督考核。為推進(jìn)市縣改革工作，制發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和完善市縣級(jí)國庫集中支付改革有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于縣級(jí)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》等。啟動(dòng)了鞍山和錦州兩市公務(wù)卡試點(diǎn)，印發(fā)了《遼寧省省級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，探索行政事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)新的支付模式。

二、遼寧省國庫集中支付制度存在的問題

1.代理銀行責(zé)任與利益不對稱

代理銀行辦理此項(xiàng)業(yè)務(wù)收益少，人力、物力投入成本大，有時(shí)因時(shí)間等原因還需為財(cái)政墊款。商業(yè)銀行都是以追求利益最大化為目的，更多考慮的是自身利益，它們往往對超過銀行清算時(shí)間后接受的支付令沒有做到“見令即付”，以及“先支付、后清算”，不愿墊付資金，而是等到第2天才支付，致使用款單位的款項(xiàng)幾天才能到賬，既影響了資金支付效率，也影響了國庫管理制度改革的聲譽(yù)。其次，代理此項(xiàng)業(yè)務(wù)的手續(xù)費(fèi)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的地方給，有的地方不給，導(dǎo)致商業(yè)銀行代理此項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性不高，同時(shí)又加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.零余額賬戶管理不規(guī)范

根據(jù)《遼寧省省直單位財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法》的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政零余額賬戶的賬戶性質(zhì)為專用存款賬戶；預(yù)算單位零余額賬戶為單位基本存款賬戶；特設(shè)專戶為專用存款賬戶。由于部分預(yù)算單位的基本存款賬戶尚未撤銷，所以代理銀行只好將預(yù)算單位的零余額賬戶性質(zhì)設(shè)為專用存款賬戶，這既與相關(guān)制度不符，又不利于人民銀行國庫部門對其實(shí)施統(tǒng)一管理監(jiān)督?！哆|寧省省直單位財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理暫行辦法》規(guī)定，預(yù)算單位零余額賬戶不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金。但出于追求自身利潤最大化的考慮，商業(yè)銀行往往為了維持優(yōu)質(zhì)客戶而縱容預(yù)算單位的一些不合規(guī)行為，對其提取現(xiàn)金、特殊劃款等要求會(huì)盡量滿足，因而會(huì)產(chǎn)生違規(guī)操作現(xiàn)象。

3.國庫集中支付系統(tǒng)軟件功能不夠完善

雖然遼寧省在信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面取得了很大的進(jìn)步，但仍存在諸多不夠完善之處。如系統(tǒng)缺乏賬單的打印功能、按日期、金額查詢功能、檢驗(yàn)預(yù)警功能等。另外，系統(tǒng)缺乏監(jiān)測檢查功能，由于財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)與代理銀行自身核算系統(tǒng)沒有制約關(guān)系，代理銀行業(yè)務(wù)操作有很大的隨意性，使支出整個(gè)過程不能處于有效的監(jiān)督管理之下，這必將影響財(cái)政國庫管理制度改革的快速發(fā)展。

三、完善遼寧省國庫集中支付制度的建議

1.由人民銀行取代商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)

目前，遼寧省除鞍山市國庫集中支付業(yè)務(wù)由市人民銀行代理外，省級(jí)和其他市級(jí)、縣級(jí)業(yè)務(wù)均由商業(yè)銀行代理。零余額賬戶實(shí)行“先支后付”，這本身就不符合金融企業(yè)會(huì)計(jì)制度中“先收后支、不墊付款項(xiàng)”的結(jié)算原則。同時(shí)，商業(yè)銀行在承擔(dān)代理業(yè)務(wù)過程中也出現(xiàn)了諸多問題，因此，建議在有條件的地方由人民銀行取代商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)。鞍山市通過在人民銀行設(shè)立國庫集中支付核算中心、在承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)部分職能的同時(shí)負(fù)責(zé)辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)，財(cái)政部門也不用再為此設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。通過這種方式辦理財(cái)政資金支付，可以確保在預(yù)算單位的“零余額”賬戶授權(quán)額度內(nèi)，由人民銀行國庫支付系統(tǒng)直接支付到供貨收款人賬戶，既不用商業(yè)銀行墊付資金，又確保了財(cái)政資金始終停留在國庫單一賬戶內(nèi)。預(yù)算單位必須使用的財(cái)政資金，可以迅速直撥到項(xiàng)目單位和用款單位；對其中需要緊急支付的款項(xiàng)，則可通過人民銀行的大額支付系統(tǒng)直接將資金劃入收款人賬戶。對授權(quán)支付的資金，以前要通過財(cái)政國庫賬戶撥到預(yù)算單位最少需要2—3天時(shí)間，現(xiàn)在通過授權(quán)支付聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)撥到預(yù)算單位的“零余額”賬戶只需要幾分鐘。

2.完善國庫集中支付制度的配套改革，建立完善的監(jiān)督管理和控制體系

首先，進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于對賬、手續(xù)費(fèi)等事項(xiàng)的制度法規(guī)，明確違規(guī)罰則，使國庫集中支付業(yè)務(wù)做到有章可循、有益可獎(jiǎng)、有誤可罰。其次，財(cái)政部門要加強(qiáng)對財(cái)政資金使用的監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制約制度，定期對國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)；審計(jì)部門要結(jié)合財(cái)政國庫管理制度的建立，進(jìn)一步加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計(jì)檢查，促進(jìn)政府部門和其他預(yù)算執(zhí)行部門依法履行職責(zé)。

3.加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善國庫集中支付系統(tǒng)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，澳大利亞的信息網(wǎng)絡(luò)體系非常完善，財(cái)政部設(shè)有FIRM財(cái)政信息資源管理系統(tǒng)，各財(cái)政支出部門設(shè)有EPIC信息輸入控制系統(tǒng)，各支出機(jī)構(gòu)設(shè)有AGECIES管理信息系統(tǒng)，聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行設(shè)有RBA銀行會(huì)計(jì)核算信息系統(tǒng)，四大信息系統(tǒng)共同構(gòu)成反映和管理政府財(cái)政資金支出運(yùn)作的完整的信息網(wǎng)絡(luò)體系。加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，是對資金支付管理和監(jiān)督的有效手段，用系統(tǒng)對超額支付予以控制，同時(shí)對代理銀行及預(yù)算單位的資金支付活動(dòng)實(shí)行全過程監(jiān)控，可以對發(fā)生的異常交易活動(dòng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)報(bào)警，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，有效地規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。

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