城管與小商販不是天然敵人

王新玲

城管對小商販亂擺攤行為的制止和管理，不僅涉及到城市環(huán)境問題，也是對正常市場經(jīng)濟秩序、對合法商家利益的一種維護，更是對包括食品安全在內(nèi)的公共安全的一種保護。

上世紀(jì)90年代，北京城市管理領(lǐng)域有10多支隊伍，同時履行著各自領(lǐng)域里的執(zhí)法權(quán)力，這種局面為城市管理工作帶來許多弊端：本部門既是制度的制定者、審批者又是執(zhí)法者；各種名目的執(zhí)法行為讓社會和各類企業(yè)應(yīng)接不暇；管理漏洞多，執(zhí)法交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。

1997年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京市宣武區(qū)率先在全國開展了城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)試點工作，北京城管隊伍由此逐漸形成。

在城市管理諸多方面，北京都具有極強的代表性，流動人口多，人口密度大，城市管理任務(wù)遠(yuǎn)比其他城市艱巨和復(fù)雜。而目前各界對于城管工作的各項關(guān)注和質(zhì)疑，北京城管也一個不缺地面對著。

北京市的城管體系是怎樣形成的，主要職責(zé)是什么?

最開始從宣武區(qū)試點，后來擴展到城八區(qū)，再擴展到各遠(yuǎn)郊區(qū)縣。城管部門沒有審批、收費等權(quán)利，是—支專司行政處罰的隊伍，主要承擔(dān)著原先10多支隊伍全部或部分的行政處罰權(quán)，具體說來，集中行使13個方面、300項行政處罰權(quán)和2項行政強制措施。

之前有城市管理監(jiān)察辦公室來負(fù)責(zé)全市城管工作的綜合指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，2003年成立了北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局(以下稱“北京市城管執(zhí)法局”)。

據(jù)了解，全國各地城管的身份和職能各有不同?

目前，國家層面上還沒有與地方城管部門對接的機構(gòu)。各地城管部門的職能與工作也不盡相同。由于對城管這一機構(gòu)和職能缺乏更高層次的統(tǒng)一定位，一些城市的城管工作包羅萬象，成了一個無所不能的部門，還有的地方干脆將城市中的各種執(zhí)法難點都劃歸城管執(zhí)行，也將所有社會矛盾集中在城管身上。

十多年來，北京城管部門主要做出了哪些成績?

自城管執(zhí)法機關(guān)成立以來，特別是奧運申辦、籌備、成功舉辦的過程中，全市城管執(zhí)法隊伍圓滿完成了奧運環(huán)境秩序整治和保障的歷史使命，市容環(huán)境秩序建設(shè)取得了歷史上最好成效，得到了廣大市民、中外觀賽人員、運動員和社會各界的好評。

11年來，北京市城管執(zhí)法機關(guān)共查處各類違法違章行為309萬起，罰款3-3億元，解決群眾舉報投訴60，8萬件。2005至2007年，市民對城管執(zhí)法工作的滿意度達到了70分以上，接近比較滿意的水平。2008年，北京市城管執(zhí)法局被北京市委、市政府、奧組委評為奧運會、殘奧會先進集體，被市委、市政府評為政績突出單位。

今年，北京出現(xiàn)了幾起城管遭暴力抗法事件，廣州和南陽等地也出現(xiàn)類似事件。這些是否是城管工作中難以避免的?

實際上，在北京城管工作中，針對街頭游商相關(guān)的執(zhí)法只占日常工作量的20％，卻造成社會上對城管人員90％的誤解，這也是一線城管人員感到最委屈的地方。北京城管職能中很多都對經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活起到了服務(wù)作用。比如群眾反映強烈的施工現(xiàn)場擾民、揚塵問題，對一些非法設(shè)置大型戶外廣告部門的處置，都是由城管部門來解決的。

城管工作處在社會矛盾排查第一線，都是關(guān)系廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。所指向的對象往往都是自然人，比如流動商販，對他們來說，做一些小生意是為了養(yǎng)家糊口，當(dāng)生存權(quán)受到威脅時，發(fā)生暴力抗法事件也就不難理解。

20％的工作帶來了90％的誤解。這些誤解大多集中在哪些方面?

目前主要集中在五個方面。一是認(rèn)為城管的全部工作就是管小商小販，并且與小商小販?zhǔn)翘烊粩橙?；二是質(zhì)疑城管隊員的素質(zhì)和人員；三是對沖突性事件表面的報道多，對社會轉(zhuǎn)型期矛盾多發(fā)的深層次原因分析少，對城管工作促進經(jīng)濟社會發(fā)展的意義宣傳少；四是認(rèn)為城管執(zhí)法無據(jù)，師出無名；五是認(rèn)為城管權(quán)力無限，沒有監(jiān)督。

關(guān)于上述的五個誤解之一，城管隊員的素質(zhì)和人員構(gòu)成，具體情況怎樣?

北京城管隊伍剛成立的時候，人員構(gòu)成是比較復(fù)雜的，絕大多數(shù)來自北京原來10多支職能不一的執(zhí)法隊伍，素質(zhì)也確實參差不齊，當(dāng)時共有隊員2700余人。但現(xiàn)在，全市城管執(zhí)法隊伍已有5000多人，擁有大學(xué)本科以上學(xué)歷的占90％以上，擁有博士、碩士學(xué)位的也達到了。一定比例，中共黨員人數(shù)占到了67.4％，可以說，執(zhí)法人員的知識水平和能力素質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

城管部門專司行政處罰權(quán)，部分公眾對城管部門所收罰款的資金去向會有質(zhì)疑?

城管部門只有處罰權(quán)，被罰款人直接將罰款交至銀行。過去10多年里，我們共罰款3.3億元，折合每年3000萬元，但這些錢甚至不夠發(fā)放城管人員的工資，更不用說其他費用。

而且，更重要的是，北京城管隊伍從建立之初就是公務(wù)員，實行的是收支兩條線，收入和罰款沒有絲毫關(guān)系，任何大隊和隊員也都沒有罰款指標(biāo)。所以根本談不上挪用罰款等問題。經(jīng)濟學(xué)家厲以寧提倡“不要對小攤販管得太緊，多雇人打掃衛(wèi)生和引導(dǎo)交通就可以了?根據(jù)北京的實際狀況，這一建言是否能夠解決問題?

把小商小販的生存權(quán)和政府對城市的管理對立起來，本身就是個錯誤觀念，對小商小販生存權(quán)的尊重，也要以不違反法律規(guī)定為前提。禁止非法占用和破壞城市公共資源，是法律對所有城市居民平等、共同的約束，而非單單只對小商小販。城市空間和資源有限，通常無照商販們愿意擺攤的地方，都是居民聚居區(qū)、十字路口等，大多是老百姓會投訴，也極易引起各類交通問題的地力。

城管對小商販亂擺攤行為的制止和管理，不僅涉及到城市的環(huán)境問題，也是對正常市場經(jīng)濟秩序、對合法商家利益的一種維護，更是對包括食品安全在內(nèi)的公共安全的一種保護。

以北京市南二環(huán)右安門為例，有正規(guī)的市場，但市場門口有許多無照商販占道經(jīng)營，以至于城管隊員必須天天盯在那里。如果說無照商販大多是外來人口，生活不容易，其實市場內(nèi)的攤販80％～90％也是外來人口，他們的權(quán)益誰去維護?

如果城管工作很順利，最理想的效果是否就是建成無攤城市?

城市管理的終極目標(biāo)是提高市民的生存質(zhì)量，不能以有沒有攤販來做簡單評判。在城市管理中，我們一直追求城市管理秩序的要求和城市弱勢群體的生存需求問的兼顧和平衡，盡可能地惠及最廣大的市民，同時也保證弱勢群體也能與其他社會群體共享城市資源和公共服務(wù)。

在日常管理中我們也根據(jù)首都的功能定位，實施區(qū)域差別化管理，同時轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，采取如“疏堵”結(jié)合的方式，積極引導(dǎo)商販進入市場。這些都有成功的實踐。

日常工作中，市民的投訴和意見是我們重要的參考指標(biāo)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。北京城管熱線96310是一個接聽、錄人、咨詢、建議統(tǒng)一受理的熱線，我們有專人接聽，然后把任務(wù)分到各城管大隊，大隊再到分隊。每天我們接到熱線電話1200～1300個，其中投訴無照商販占道經(jīng)營、阻礙交通、妨礙居民休息的，就占到三四百個，

我們參加鳳凰衛(wèi)視的《一虎一席談》節(jié)目時，他們讓城管隊員和商販面對面交流，當(dāng)主持人問如果取消城管怎么樣，連小商販們也不同意。行政處罰權(quán)相對集中行使，讓城管部門有了很大權(quán)力。對城管隊員不作為、消極作為、濫作為等行為，有哪些責(zé)任追究機制?

我們不僅有一支管“城管”的隊伍，事實上還管得很嚴(yán)。首先，我們建立了《執(zhí)法責(zé)任制》、《考核評議制》和《過錯追究制》三位一體的內(nèi)部監(jiān)督考核評價體系，制定實施《執(zhí)法人員“八不準(zhǔn)”規(guī)定》、《執(zhí)法人員行為規(guī)范》和《行業(yè)作風(fēng)暫行規(guī)定》等規(guī)章制度。同時，我們主動接受來自相關(guān)職能部門、監(jiān)察部門等的監(jiān)督。

其次，我們暢通外部監(jiān)督渠道，建立了由特約監(jiān)督員、監(jiān)督聯(lián)絡(luò)點、城管熱線、網(wǎng)上舉報評議、政風(fēng)行風(fēng)評議，社會調(diào)查機構(gòu)測評組成的市、區(qū)(縣)、街三級社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。