淺析適用檢察建議的問題與對策

繆海英

檢察建議是檢察機關(guān)依照憲法和法律規(guī)定,在履行法律監(jiān)督職能時向有關(guān)單位提出的司法建議①。從具體內(nèi)容上看,檢察建議是檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中,為有利打擊、減少和預防犯罪,針對有關(guān)單位在執(zhí)行法律法規(guī)等規(guī)章制度以及法制教育等方面存在的問題,有針對性地提出的糾正違法、堵塞漏洞、消除隱患、防患未然的整改建議。檢察建議作為一種社會監(jiān)督形式和手段被廣泛運用,為維護社會穩(wěn)定起到了一定的積極作用。然而,隨著法制建設(shè)的不斷深入和完善,檢察建議的存在受到了學界的質(zhì)疑,甚至檢察系統(tǒng)內(nèi)部對檢察建議的認識也存在不同的理解,這不僅影響了檢察建議的質(zhì)量,也很大程度地影響了檢察建議的作用。對此,筆者認為極有必要對檢察建議進行再認識和提高,對檢察建議的運用進行再規(guī)范。

一、適用檢察建議的合法性、合理性

人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān),在司法實踐中,通過審查起訴、民事行政檢察等對訴訟活動進行監(jiān)督,通過批準逮捕職能對偵查活動進行監(jiān)督,通過偵查職務犯罪對國家工作人員履行職務進行監(jiān)督。同時,《中華人民共和國刑事訴訟法》②和《中華人民共和國人民檢察院組織法》③中均對人民檢察院向公安機關(guān)、法院提出“檢察建議”進行了原則性規(guī)定?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》④以及《中共中央國務院關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》⑤規(guī)范性文件中則明確規(guī)定提出“檢察建議”的若干情形。《檢察官法》⑥明確規(guī)定提出檢察建議或?qū)z察工作提出改革建議被采納,效果顯著的,應予表彰。雖然上述規(guī)定沒有明確檢察建議的具體內(nèi)涵,但卻認可了檢察機關(guān)擁有檢察建議權(quán)。如此可見,檢察建議是檢察監(jiān)督職能的一種衍生的、非訴訟監(jiān)督權(quán),檢察機關(guān)適用檢察建議符合法律精神。

此外,從長期的檢察實踐看,檢察建議是檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能,具有一定法律效力的非訴訟法律文書,體現(xiàn)了檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用的延伸和輻射,是擴大辦案效果的一種形式⑦。檢察機關(guān)在偵辦職務犯罪、審查批捕、審查起訴等辦案過程中,往往容易發(fā)現(xiàn)發(fā)生刑事案件的機關(guān)、企事業(yè)單位在制度和管理上存在的漏洞和問題。檢察機關(guān)通過分析發(fā)案特點和原因,及時提出有針對性的檢察建議,對預防和減少犯罪的發(fā)生,有效糾正違法行為起著重要作用。正如“正義網(wǎng)”報道的一個個實例:檢察建議?！暗氖俊彼緳C平安、一份檢察建議18萬元公款;檢察建議化解“校園暴力”、檢察建議60名失足少年判緩刑等等,這些事實恰恰說明了檢察建議的存在是十分有利于國家干部、國家機關(guān)、企事業(yè)單位乃至社會的健康發(fā)展。

二、適用檢察建議存在的問題

如前文所述,雖然檢察建議于法有據(jù)、于實有利,但在司法實踐中仍難免出現(xiàn)一些問題。結(jié)合我院的一些情況對檢察建議的有關(guān)問題進行了初步了解,筆者認為檢察建議在實踐中主要存在以下幾個問題:

(一)檢察建議文書制作不規(guī)范

首先,檢察文書內(nèi)容制作不嚴謹。目前仍有不少檢察建議書制作不規(guī)范,違反了法律文書的用語要求,如有的檢察建議以院的名義發(fā)出,有的則以職能科室的名義發(fā)出等,很大程度上降低了檢察建議的權(quán)威性。其次,制作程序不規(guī)范。目前檢察建議沒有遵循統(tǒng)一的程序規(guī)范,在制作、簽發(fā)、審批、管理、效果反饋等方面都相當隨意,無規(guī)可循,一定程度上破壞了檢察建議的嚴肅性和執(zhí)行力。

(二)檢察建議質(zhì)量不高,針對性不強

檢察建議質(zhì)量不高,特別是建議事項沒有經(jīng)過對案件發(fā)生的原因、特點和規(guī)律缺乏深入細致的分析,或雖有分析但泛泛而談,流于形式,缺乏實質(zhì)性內(nèi)容,對發(fā)現(xiàn)的問題、原因籠統(tǒng)地表述為“財務管理制度不健全、不規(guī)范,財經(jīng)制度執(zhí)行不嚴”等,提出的對策則是“加強干部職工政治思想、法制教育,提高政治業(yè)務水平、職業(yè)道德和法律素質(zhì),完善相關(guān)財經(jīng)制度”等。建議問題、原因及對策千篇一律,對被建議單位沒有任何可以整改借鑒的地方,缺乏針對性和可操作性,從而也導致執(zhí)行效果差。

(三)檢察建議執(zhí)行效果差

檢察建議發(fā)出后,由于承辦人工作任務繁忙或重視不足等原因,沒有及時與收文單位溝通,督促、協(xié)助其整改落實,特別是當建議質(zhì)量不高時,收文單位往往也是草草完成回復、應付了事,這樣不僅沒有發(fā)揮其應有的作用,反而削弱檢察建議乃至檢察機關(guān)的權(quán)威。其次,在制發(fā)檢察建議時,存在把建議直接并且只發(fā)給發(fā)案單位,忽略某一行業(yè)或幾個部門普遍具有的系統(tǒng)性、傾向性問題等問題,而自己糾正自己的錯誤往往是最難的,特別是當涉案人員為單位主要負責人時,最終導致建議內(nèi)容無法落實、執(zhí)行。

三、規(guī)范適用檢察建議,有效提高執(zhí)行力

毫無疑問,如果沒有得到切實的落實,再多再好的檢察建議也只是一紙空文。筆者認為應從以下幾個方面提高檢察建議的執(zhí)行力:

(一)統(tǒng)一管理,規(guī)范檢察建議書的格式

為了加強對檢察建議的管理,督促檢察建議的切實落實,有必要對檢察建議實行統(tǒng)一管理,在格式、內(nèi)容、適用范圍、適用時間、適用程序進行全面規(guī)范,具體包括檢察建議的制作、發(fā)布、發(fā)送、備案、回復、異議、變更、撤銷程序等等,突出對檢察建議的適用范圍、時效、程序、質(zhì)量的控制。同時,通過加強對檢察建議的流程管理,動態(tài)關(guān)注檢察建議的施行情況,針對其在施行過程中所遇到的問題和阻擾障礙,采取有效措施予以解決,保證檢察建議制作和發(fā)布的嚴肅性和權(quán)威性,促進檢察建議得到切實的落實。

(二)提高檢察建議質(zhì)量,有的放矢

檢察建議所依據(jù)的事實理由是否真切,其具體理由是否充分,其措施是否切實可行,嚴重影響著被建議單位對檢察建議的態(tài)度和接受程度。因此,提高檢察建議質(zhì)量是擴大檢察建議有效適用的關(guān)鍵。檢察機關(guān)在制作檢察建議之前,必須通過調(diào)查全面掌握案件的事實情況,深入分析被建議單位在制度和管理存在的問題和漏洞。只有加強調(diào)查研究的工作,全面摸清具體情況,準確把握問題所在,做到言之有物、言之有理、言之有據(jù),才能在檢察建議中做到有的放矢切中要害,避免言之無物的空話套話,確保檢察建議內(nèi)容的針對性、措施方案的可行性。

(三)整合監(jiān)督機制,督促檢察建議的落實

檢察建議的落實作為一項跨單位、部門工程,僅僅依靠檢察機關(guān)自身的力量難以保證檢察建議得到落實。因此我們必須充分利用被建議單位外部的剛性監(jiān)督機制,整合各種監(jiān)督機制,形成監(jiān)督合力,督促檢察建議的落實。如對公安機關(guān)、人民法院等機關(guān)提出的檢察建議,如果被建議單位不予采納落實,檢察機關(guān)應采取其它法定監(jiān)督方式或者向其上級主管部門報送檢察建議,或者向同級人大常委會報送備案檢察建議,發(fā)揮各部門權(quán)力監(jiān)督的剛性,使檢察建議的內(nèi)容得以落實;對企事業(yè)單位提出的檢察建議,如果被建議單位不予采納落實,檢察機關(guān)應向被建議單位所屬的行業(yè)協(xié)會、業(yè)務主管部門報送檢察建議,發(fā)揮這些協(xié)會、部門業(yè)務監(jiān)督的剛性,落實檢察建議的內(nèi)容。

(四)強化跟蹤回訪,確保建議取得實效

檢察建議發(fā)出之后,檢察機關(guān)應主動到被建議單位了解情況,就建議所提問題是否符合實際,是否有遺漏,建議措施是否適當?shù)确矫?向其征求意見;及時詢問建議落實的情況和遇到的困難,幫助被建議單位解決影響檢察建議落實的弱點、焦點以及難點問題,督促被建議單位落實檢察建議,既服務了被建議單位,又可以確保將檢察建議落實到實處。其次,檢察機關(guān)收到被建議單位的回復后,應當組織人員適時對收文單位開展回訪,考察檢察建議落實情況,進一步鞏固成果。

最后,筆者認為,為適應依法治國的要求,應盡快立法確立檢察建議的法律地位,以便確保檢察建議權(quán)行使適當,全面發(fā)揮預防犯罪和其他違法問題發(fā)生,保障經(jīng)濟健康發(fā)展和社會安定的作用。而在當前立法機關(guān)尚沒有完善相關(guān)法律規(guī)范的情況下,人民檢察院有必要對相關(guān)問題作出相應的規(guī)范,以彌補立法上的欠缺,更好地開展檢察建議工作提供法律依據(jù)和實踐指向。值得注意的是,無論在任何情況下,檢察建議的質(zhì)量對于其作用的力度都有著直接影響。因此,檢察機關(guān)應嚴肅對待檢察建議,要進行認真調(diào)查研究、科學分析和準確判斷被建議單位的問題,做到對癥下藥,才有可能受到被建議單位的歡迎和重視,從而真正發(fā)揮檢察建議的作用。