涉檢信訪工作機(jī)制完善探討

盧 陽(yáng)

當(dāng)前,我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,社會(huì)不穩(wěn)定因素增多,社會(huì)矛盾日益突出,導(dǎo)致信訪數(shù)量居高不下,集體訪、重復(fù)訪、多頭訪、纏訪鬧訪等疑難復(fù)雜信訪案件比例增大,涉檢信訪工作面臨著十分嚴(yán)峻的考驗(yàn)。近年來(lái),檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力,采取了多種有效措施,建立了行之有效的涉檢信訪工作機(jī)制,解決了一大批群眾反映強(qiáng)烈的涉檢信訪問(wèn)題。但是,由于涉檢信訪工作起步晚,難度大,工作機(jī)制建設(shè)還不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要,出現(xiàn)了一些比較突出的問(wèn)題。因此,建立和完善行之有效的涉檢信訪工作機(jī)制,成為推動(dòng)涉檢信訪工作制度化、規(guī)范化開(kāi)展的重要途徑,對(duì)有效防止重復(fù)訪和越級(jí)訪的發(fā)生,維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。

一、健全事前預(yù)防機(jī)制,從源頭上預(yù)防和減少涉檢上訪的發(fā)生

(一)完善案件質(zhì)量考評(píng)監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化源頭治理意識(shí)

建立從源頭杜絕涉檢信訪發(fā)生的案件質(zhì)量綜合考評(píng)體系和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制,把因工作瑕疵引發(fā)涉檢信訪作為衡量案件質(zhì)量的考評(píng)內(nèi)容,強(qiáng)化辦案人員從源頭防止涉檢信訪發(fā)生的責(zé)任意識(shí),在執(zhí)法中不僅注重法律效果,更要重視結(jié)案后息訴罷訪工作,耐心做好當(dāng)事人的釋法說(shuō)理工作,防止因工作瑕疵引發(fā)涉檢信訪。對(duì)因執(zhí)法不規(guī)范或因嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任致使矛盾激化引發(fā)的涉檢信訪,控申部門(mén)接待后,應(yīng)把情況報(bào)監(jiān)察部門(mén),由監(jiān)察部門(mén)調(diào)查核實(shí),查證屬實(shí)的,要責(zé)成相關(guān)部門(mén)對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行研討,查找原因,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并對(duì)責(zé)任部門(mén)和責(zé)任個(gè)人進(jìn)行通報(bào),情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處分。

(二)建立涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制,及時(shí)掌握涉檢信訪苗頭

所謂涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制,就是要求檢察機(jī)關(guān)自偵、公訴、偵監(jiān)等業(yè)務(wù)部門(mén)要對(duì)正在辦理的自偵案件、審查批捕刑事案件、審查起訴刑事案件進(jìn)行評(píng)估預(yù)測(cè),當(dāng)預(yù)測(cè)到可能發(fā)生案件當(dāng)事人涉檢信訪案件時(shí),或已經(jīng)將情況報(bào)控告申訴部門(mén)備案,并與控申部門(mén)共同研判涉檢信訪發(fā)生的可能性以及存在的隱患,按規(guī)定制定排查化解預(yù)案,聯(lián)合做好涉檢信訪的預(yù)警與排查工作。內(nèi)部預(yù)警機(jī)制的關(guān)鍵在于如何確定案件有涉檢信訪可能性,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)確定下列兩類(lèi)案件為有信訪隱患的案件:一是存在一定信訪風(fēng)險(xiǎn),但承辦部門(mén)不能夠自行消除信訪隱患的案件;二是本部門(mén)受理案件時(shí)就已經(jīng)發(fā)生信訪狀況,或者雖然尚未發(fā)生,但是存在現(xiàn)實(shí)信訪風(fēng)險(xiǎn),承辦部門(mén)難以消除或者難以有效預(yù)防信訪事件發(fā)生的案件。①

二、建立健全多元化事中調(diào)處機(jī)制,有效控制和化解涉檢信訪

(一)全面落實(shí)首辦責(zé)任制,構(gòu)建處理初訪的責(zé)任機(jī)制

控告申訴首辦責(zé)任制是高檢院為提高檢察信訪工作質(zhì)量和效率,把管轄內(nèi)的控告申訴信訪件,解決在首次辦理環(huán)節(jié)而推出的一種責(zé)任制度。首辦責(zé)任制要求控告申訴部門(mén)按照“分級(jí)負(fù)責(zé),歸口管理”的原則,把屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的控告、申訴分送有關(guān)檢察院和本院有關(guān)部門(mén)辦理。全面落實(shí)首辦責(zé)任制可以從以下幾個(gè)方面入手:一是要加大對(duì)首辦責(zé)任制的落實(shí),完善具體的工作機(jī)制。要根據(jù)高檢院制定的首辦責(zé)任制以及處理來(lái)信來(lái)訪的分工等內(nèi)容,結(jié)合工作實(shí)際和區(qū)域特點(diǎn),制定符合自身工作實(shí)際,具有針對(duì)性的機(jī)制。二是要樹(shù)立全院一盤(pán)棋的大首辦觀念。控告申訴首辦責(zé)任制不僅是控告申訴部門(mén)的首辦責(zé)任制,也是檢察機(jī)關(guān)的首辦責(zé)任制,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)的部門(mén)都可能成為首辦責(zé)任部門(mén),對(duì)屬于其辦理的控告申訴案件承擔(dān)首辦責(zé)任。②三是要加強(qiáng)對(duì)首辦責(zé)任制的督促檢查,確定首辦責(zé)任制的督察部門(mén)?？梢詫⑹邹k責(zé)任制的落實(shí)納入到監(jiān)察部門(mén)的檢務(wù)效能督察范圍中,由監(jiān)察部門(mén)依據(jù)首辦責(zé)任制實(shí)施細(xì)則來(lái)對(duì)首辦案件進(jìn)行監(jiān)督檢查,重點(diǎn)檢查案件的息訴情況,防止部門(mén)間的扯皮、推諉現(xiàn)象。

(二)完善矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制,通過(guò)多種途徑化解矛盾糾紛

針對(duì)嚴(yán)峻的涉檢信訪形式,只有建立健全多元化的糾紛調(diào)處機(jī)制,通過(guò)多種有效途徑,才可以有效化解多種類(lèi)型的涉檢信訪。一是建立重點(diǎn)信訪的排查機(jī)制。定期對(duì)所有來(lái)信來(lái)訪進(jìn)行排查,把有可能引發(fā)越級(jí)訪或者群體性突發(fā)事件的等疑難復(fù)雜上訪案件列為涉檢信訪重點(diǎn)案件,逐案分析研判,并制定化解方案,確定包案領(lǐng)導(dǎo)、包案責(zé)任人、息訴時(shí)間、息訴標(biāo)準(zhǔn),做到底數(shù)清、情況明、責(zé)任到位、化解有力。二是完善突發(fā)事件的應(yīng)急處置機(jī)制。成立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急處置機(jī)構(gòu),在遇到突發(fā)情況時(shí),由控申部門(mén)層報(bào)應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人,通知法警隊(duì)、辦公室、行政處等部門(mén),共同做好突發(fā)事件處置工作。對(duì)于不聽(tīng)工作人員勸阻,在信訪接待場(chǎng)所滯留、滋事或聚眾擾亂社會(huì)秩序等鬧訪纏訪的行為,可以通知當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)采取措施,進(jìn)行行政或刑事處罰。三是完善內(nèi)外部協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。解決問(wèn)題、化解矛盾,需要多個(gè)部門(mén)的密切協(xié)作配合,一方面要整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的資源,加強(qiáng)部門(mén)之間的有效溝通和協(xié)作,共同化解矛盾糾紛,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。另一方面還要加強(qiáng)與外部的聯(lián)系協(xié)作,共同做好穩(wěn)定工作。加強(qiáng)與區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政法委、區(qū)法院、區(qū)信訪辦等部門(mén)的信息溝通和工作協(xié)調(diào)。定期向有關(guān)信訪部門(mén)報(bào)告和通報(bào)信訪情況,尤其是對(duì)群體信訪和突發(fā)性事件,隨時(shí)上報(bào)及時(shí)續(xù)報(bào)。四是建立下訪巡訪機(jī)制。定期深入到街道、社區(qū)、信訪人家中,了解情況,體察群眾的實(shí)際困難,幫助解決群眾實(shí)際問(wèn)題。

(三)建立心理疏導(dǎo)機(jī)制,破解精神障礙偏執(zhí)來(lái)訪難題

由于部分涉檢信訪人員存在心理及精神障礙,即使對(duì)其反復(fù)說(shuō)理釋法仍收效甚微,因此可以適時(shí)引入心理咨詢(xún),及時(shí)調(diào)整當(dāng)事人的心理狀態(tài),扭轉(zhuǎn)其不良的思維定勢(shì),引導(dǎo)當(dāng)事人以理性合法的形式解決矛盾。一方面,要對(duì)信訪工作人員進(jìn)行心理咨詢(xún)培訓(xùn),提高工作人員的心理疏導(dǎo)和定紛止?fàn)幠芰ΑＡ硪环矫?可以聘請(qǐng)心理學(xué)專(zhuān)業(yè)人員參與信訪接待,對(duì)有精神障礙或者偏執(zhí)的來(lái)訪者積極開(kāi)展心理疏導(dǎo)工作,緩解、消除信訪人的不良情緒,推進(jìn)問(wèn)題解決。因此,可以與專(zhuān)業(yè)心理咨詢(xún)機(jī)構(gòu)建立一定的聯(lián)系,確定幾名專(zhuān)業(yè)心理咨詢(xún)專(zhuān)家專(zhuān)門(mén)參加心理咨詢(xún)工作。

(四)探索試行涉檢信訪聽(tīng)證制度,有效化解復(fù)雜疑難信訪

目前,許多信訪人在反映的問(wèn)題得不到及時(shí)解決,或者雖得到處理但仍不滿意的時(shí)候,就可能會(huì)重復(fù)訪、越級(jí)訪,甚至纏訪鬧訪。針對(duì)這種情況,探索試行涉檢信訪事項(xiàng)公開(kāi)聽(tīng)證,通過(guò)雙方公開(kāi)有關(guān)證據(jù)和相關(guān)政策法律,充分尊重信訪人知情權(quán),滿足其心理感情宣泄的需要,有利于疏導(dǎo)信訪人,使其放棄一些無(wú)理信訪要求,促使矛盾的化解,有效解決復(fù)雜疑難信訪。

但目前涉檢信訪事項(xiàng)公開(kāi)聽(tīng)證還限于一些檢察機(jī)關(guān)的探索和嘗試,因此在適用時(shí)應(yīng)嚴(yán)格把握聽(tīng)證人員選任、聽(tīng)證的范圍、程序等幾個(gè)方面的問(wèn)題。一是對(duì)聽(tīng)證人員的選任嚴(yán)格把關(guān)。聽(tīng)證委員會(huì)的委員可以聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、法學(xué)專(zhuān)家、心理學(xué)專(zhuān)家等具有一定社會(huì)影響力和專(zhuān)業(yè)能力的人士。同時(shí),也可以邀請(qǐng)信訪人信賴(lài)的親屬朋友、律師以及居住地居委會(huì)人員參與聽(tīng)證。二是明確聽(tīng)證范圍。由于公開(kāi)聽(tīng)證涉及面廣,政策性強(qiáng),不確定因素多,因此實(shí)踐中應(yīng)適用于特殊的信訪案件,尤其是一些重大、疑難案件,特別是那些纏訪纏訴不止的案件。筆者認(rèn)為下列幾項(xiàng)聽(tīng)證范圍值得借鑒:1.涉及人數(shù)多、群眾反映強(qiáng)烈、爭(zhēng)議較大的信訪事項(xiàng);2.信訪人對(duì)有關(guān)部門(mén)作出的信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)或復(fù)查意見(jiàn)不服,反復(fù)信訪,或者要求過(guò)高,反復(fù)越級(jí)信訪的;3.社會(huì)上有重大影響的信訪案件;4.檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其它需要通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證解決的信訪事項(xiàng)。③三是確定聽(tīng)證程序。聽(tīng)證應(yīng)該在聽(tīng)證委員會(huì)的組織下公開(kāi)審查,由當(dāng)事人與辦案機(jī)關(guān)承辦人各自陳述觀點(diǎn)和理由,進(jìn)行質(zhì)證、辯論、陳述意見(jiàn),聽(tīng)證小組最終依法作出復(fù)查、復(fù)議決定。要對(duì)聽(tīng)證前、聽(tīng)證中、聽(tīng)證后的每一個(gè)步驟制定具體的程序,確保在聽(tīng)證過(guò)程中做到公開(kāi)透明、程序合法、公正高效。

三、建立事后處置機(jī)制,從程序上和實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)息訴罷訪

(一)建立無(wú)理重復(fù)訪的終結(jié)機(jī)制,程序上實(shí)現(xiàn)信訪處置的法制化

目前,存在一部分信訪人的要求明顯過(guò)高,雖經(jīng)多個(gè)部門(mén)解決,仍然反復(fù)進(jìn)入本院或上級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)政府、人大等部門(mén)信訪,導(dǎo)致上級(jí)院等機(jī)關(guān)接訪后的反復(fù)交辦、轉(zhuǎn)辦,使承辦單位又要反復(fù)報(bào)告、重復(fù)答復(fù),耗費(fèi)了大量不必要的成本,影響了正常的信訪工作秩序。因此,要建立無(wú)理重復(fù)訪的終結(jié)機(jī)制,使信訪者明確信訪不是無(wú)休止的,既有利于減少重復(fù)信訪,維護(hù)信訪秩序,也有利于維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪秩序,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。④我國(guó)《信訪條例》第34條、第35條規(guī)定了三級(jí)終訪的機(jī)制,即信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)不服的,可以請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查。如果對(duì)復(fù)查意見(jiàn)不服,可以向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。信訪人對(duì)復(fù)核意見(jiàn)不服,仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的,各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。處理重復(fù)涉檢信訪可以借鑒類(lèi)似的方法,賦予信訪人申請(qǐng)復(fù)查和復(fù)核的權(quán)利,但是對(duì)于經(jīng)過(guò)三級(jí)審查后仍不服的,仍以同一事由提出的,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和其他信訪部門(mén)可以不再受理。這既為信訪人提供了復(fù)查、復(fù)核的救濟(jì)渠道,更好的維護(hù)信訪人的權(quán)利,也可以防止和減少信訪人纏訪鬧訪以及無(wú)理重復(fù)訪,維護(hù)檢察機(jī)關(guān)處理決定的司法權(quán)威。

(二)建立涉檢信訪受害人救濟(jì)制度,根本上化解涉檢信訪矛盾

程序上終結(jié)涉檢信訪并不意味著實(shí)現(xiàn)了真正意義上的息訴罷訪,只有從根本上解決信訪人的實(shí)際問(wèn)題,才能從根源上化解涉檢信訪矛盾,真正做到息訴罷訪。對(duì)一部分涉檢信訪受害人進(jìn)行救助,有效解決他們的實(shí)際困難,既可以體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的人文關(guān)懷,又可以緩解其生活壓力,防止其產(chǎn)生社會(huì)對(duì)立情緒,有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此建立涉檢信訪受害人救濟(jì)制度,是符合涉檢信訪工作的本質(zhì)要求,可以有效解決涉檢信訪工作難題,真正實(shí)現(xiàn)息訴罷訪。受害人救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)對(duì)對(duì)被救濟(jì)人員的范圍、救濟(jì)程序、救濟(jì)資金的來(lái)源和管理進(jìn)行明確規(guī)定。其中救濟(jì)人員的范圍是該機(jī)制的關(guān)鍵,筆者認(rèn)為下列被救濟(jì)人的范圍值得借鑒:一是遭受侵害,但因事實(shí)不清、證據(jù)不足,檢察機(jī)關(guān)決定終結(jié)訴訟程序,經(jīng)復(fù)查維持原決定,被害人無(wú)法通過(guò)附帶民事訴訟等法律途徑獲得賠償,造成嚴(yán)重生活困難,確需救助的;犯罪嫌疑人死亡或與賠償義務(wù)人不是同一主體,當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人作出不起訴決定時(shí),被害人得不到賠償,造成嚴(yán)重生活困難,確需救助的。二是舉報(bào)人、證人等向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)、作證,遭受打擊報(bào)復(fù),無(wú)法通過(guò)法律途徑獲得賠償,導(dǎo)致嚴(yán)重生活困難,確需救助的。三是由于檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中的過(guò)錯(cuò)行為給當(dāng)事人造成人身或財(cái)產(chǎn)損失,但根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策,當(dāng)事人無(wú)法取得國(guó)家賠償,生活嚴(yán)重困難,確需救助的等。⑤