掌握腐敗動向 推進源頭預(yù)防

張海貴

近年來,隨著我國改革開放的不斷深入,工程建設(shè)領(lǐng)域的各項工作也不斷步入規(guī)范化、制度化軌道,容易滋生的腐敗問題也在逐步得到預(yù)防和治理。但是,從我院近幾年來參與工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防的工作實踐和調(diào)查分析來看,在工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生腐敗的部位和環(huán)節(jié)等方面,又呈現(xiàn)出一些新的動向和特點,為此檢察機關(guān)必須及時跟進,深入調(diào)研,積極應(yīng)對,提早預(yù)防。

一、工程建設(shè)領(lǐng)域滋生職務(wù)犯罪的新動向

改革開放以來,工程建設(shè)領(lǐng)域一直是發(fā)生職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)之一,而工程承發(fā)包環(huán)節(jié)又一直被認(rèn)為是工程建設(shè)領(lǐng)域犯罪預(yù)防的源頭和關(guān)鍵。經(jīng)過分析我們認(rèn)為,目前在建設(shè)工程的招投標(biāo)資格預(yù)審環(huán)節(jié)、開評標(biāo)環(huán)節(jié)和中標(biāo)后履約環(huán)節(jié)是最容易出現(xiàn)職務(wù)犯罪的地方。主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)從工程項目上,正在向政府或集體投資項目轉(zhuǎn)移

隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深入,經(jīng)濟成分的多樣化決定了建設(shè)工程資金來源也呈現(xiàn)出多樣化趨勢。由于私營企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰,以經(jīng)濟效益最大化為目標(biāo),并且都建立了相對完善的企業(yè)財務(wù)內(nèi)控體系,這部分工程項目是老板自己掏腰包,發(fā)生腐敗的可能性極小。而政府或集體投資的項目工程資金所有者與資金使用者的利益不完全一致,極易發(fā)生損公肥私、中飽私囊的問題。

(二)從項目建設(shè)的部位上,正在向附屬工程和專業(yè)項目轉(zhuǎn)移

目前工程項目的招投標(biāo)主要針對主體工程項目,而建筑涂料、門窗、電器設(shè)備、內(nèi)部裝飾、辦公設(shè)備、庭院綠化美化等附屬項目和工程相關(guān)的材料采購方面有較大的利潤空間,且標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一,在工程建設(shè)管理中往往容易被忽視,而這部分附屬工程和各類材料采購又大都不經(jīng)過招投標(biāo),由建設(shè)單位自行掌握,進行場外交易,這就為少數(shù)人謀取私利留下了暗箱操作的空間,也為職務(wù)犯罪的滋生提供了客觀條件。

(三)從工程項目環(huán)節(jié)上,正在向工程中標(biāo)后轉(zhuǎn)移

近年來,隨著《招投標(biāo)法》貫徹落實的不斷深入,各地在招投標(biāo)方面規(guī)章制度日益健全和完善,同時近幾年國家又將工程建設(shè)領(lǐng)域列為治理商業(yè)賄賂的重點,紀(jì)檢、檢察機關(guān)也將其列為監(jiān)督和預(yù)防的重點對象,因此規(guī)避招標(biāo)或以不正當(dāng)方式取得工程承包權(quán)的可能性大大減小。在此情況下,發(fā)生工程腐敗的重點環(huán)節(jié)也就悄然轉(zhuǎn)移到中標(biāo)后的分部分段發(fā)包、材料采購、現(xiàn)場管理、工程驗收、工程款撥付等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)監(jiān)督措施少,當(dāng)事人自由裁量空間大,這就使以權(quán)謀私者有機可乘。又由于賄賂行為都是一對一,隱蔽性強,也給紀(jì)檢、檢察機關(guān)查辦帶來很大困難。

(四)從發(fā)生職務(wù)犯罪的主體上,正在向評標(biāo)專家人員和工程現(xiàn)場管理人員轉(zhuǎn)移

目前,各地的招標(biāo)機構(gòu)都建立了自己相對固定的評標(biāo)專家?guī)?評標(biāo)人員一般都是在開標(biāo)時隨機抽取,并采取背對背評標(biāo)打分,在先前幾年里這種評標(biāo)方式發(fā)揮過積極的作用,但隨著招投標(biāo)市場的不斷發(fā)展和反腐敗斗爭形勢的不斷嚴(yán)峻,評標(biāo)人員受社會潛規(guī)則影響,收受當(dāng)事人財物并走上犯罪道路的已為數(shù)不少,有些中介機構(gòu)甚至開始成為腐敗發(fā)生的重災(zāi)區(qū),這就嚴(yán)重?fù)p害了招投標(biāo)市場公開、公平、公正的原則,損害了奉公守法市場主體的合法權(quán)益。另外,目前在大多數(shù)地方,建設(shè)工程通常是由建設(shè)單位組建一個“基建班子”,具體負(fù)責(zé)工程的指揮、協(xié)調(diào)、管理、材料采購、資金撥付等工作,一些專業(yè)項目施工單位和建筑材料的推銷商就會不擇手段地去拉攏腐蝕工程現(xiàn)場負(fù)責(zé)人員,如果現(xiàn)場負(fù)責(zé)管理人員免疫力不強,就很容易被拉下水。

(五)從工程項目的中標(biāo)方式上,正在由“正面強攻”向“外圍包操”轉(zhuǎn)移

隨著招投標(biāo)市場建設(shè)不斷走向規(guī)范化,監(jiān)督制約機制不斷完善,以及科技手段的 廣泛應(yīng)用,在招投標(biāo)活動中人為因素干擾越來越少,主管部門領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督人員和招標(biāo)市場工作人員的自由裁定空間很少,無法影響招標(biāo)結(jié)果,要達(dá)到中標(biāo)目的僅靠疏通這些人員是難以辦到的。因此,投標(biāo)企業(yè)便改變戰(zhàn)術(shù),把精力由“正面強攻”轉(zhuǎn)向“外圍包操”,即由過去的標(biāo)內(nèi)攻擊轉(zhuǎn)為標(biāo)外圍攻,通過串標(biāo)、陪標(biāo)達(dá)到中標(biāo)目的。串標(biāo)、陪標(biāo)行為在認(rèn)定和查處上有一定難度,其組織者有的事前以賄賂手段買通陪標(biāo)人,有的是中標(biāo)后發(fā)給陪標(biāo)人好處費,這種現(xiàn)象被投標(biāo)者們稱作是集中優(yōu)勢,共獵合圍,利益分沾,實現(xiàn)多贏。目前,串標(biāo)、陪標(biāo)現(xiàn)象具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?這也反映出招投標(biāo)市場發(fā)育還不成熟,規(guī)范化管理程度還不高,法治機制還不健全。

二、當(dāng)前工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防對策

針對工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生職務(wù)犯罪的隱患和問題,我們認(rèn)為必須多措并舉,多管齊下,著力從以下幾方面抓好防范。

(一)突出重點,著力加強對政府和集體投資重大工程項目的專項預(yù)防

政府和集體投資項目是不法分子凱覦的“唐僧肉”,也是腐敗行為發(fā)生的相對高發(fā)區(qū)。對此,檢察機關(guān)要充分發(fā)揮職能作用,主動貼近,深入調(diào)研,全程跟蹤,同步預(yù)防。首先,要從服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)“三保”的大局出發(fā),在國家加大投資、擴大內(nèi)需的形勢下,調(diào)整思路,突出重點,創(chuàng)新措施,積極搞好政府和集體投資的重大工程項目的專項同步預(yù)防。其次,要協(xié)同紀(jì)檢、審計、財政等部門,集中管理資源,重點加強對政府和集體投資項目的監(jiān)管。第三,要與重大工程政府主管部門搞好聯(lián)合預(yù)防。在重大工程項目上嚴(yán)格執(zhí)行《招投標(biāo)法》,實行廉政準(zhǔn)入、退出制度,“雙簽”制度,紀(jì)檢、檢察、審計等多方監(jiān)督和共同預(yù)防制度。對政府和集體投資項目,積極實行項目代建制,推進對重大工程項目的依法管理。

(二)強化監(jiān)督,積極推進招投標(biāo)市場規(guī)范化建設(shè)

一是加強對招投標(biāo)活動的監(jiān)督,確保陽光操作,公開、公平、公正。督促招投標(biāo)辦對房屋建筑工程的裝飾裝修、設(shè)備材料等分部分項未納入總承包招標(biāo)的,實行分部分項和貨物招標(biāo)預(yù)登記制度,定期在媒體上公開信息,接受社會監(jiān)督,積極推行清單計價招標(biāo),遠(yuǎn)程評標(biāo)等管理機制,對開標(biāo)、評標(biāo)程序操作實行臨場監(jiān)督。二是將預(yù)防監(jiān)督向中標(biāo)以后延伸。建立重大工程中標(biāo)后巡查制度,對合同管理、項目分包、資金撥付等進行重點監(jiān)控。三是加大對違法行為查處力度,對違法分包、串標(biāo)、圍標(biāo)等違法現(xiàn)象依法嚴(yán)厲查處。

(三)完善機制,建立健全教育制度監(jiān)督“三位一體”的預(yù)防體系

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),堅持以人為本,加強對重點崗位人員的教育管理,筑牢拒腐防變的思想道德防線、制度防線和監(jiān)督防線。一是建立有效的思想防范機制。進一步創(chuàng)新教育方式方法,采取各種手段,引導(dǎo)招投標(biāo)工作人員樹立正確的權(quán)力觀、道德觀和利益觀,自覺抵制社會上的“潛規(guī)則”等不正之風(fēng),形成以廉為榮,以貪為恥的良好風(fēng)尚。二是建立科學(xué)的權(quán)力運行機制。對招投標(biāo)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),通過健全規(guī)章制度,強化對權(quán)力運行的制約。加大制度的科技含量,減少人為因素對制度運行的影響,形成讓權(quán)力退出、靠制度運行的良好機制。三是建立全方位的監(jiān)督體系。提高行政監(jiān)督的效能,暢通社會監(jiān)督渠道,充分發(fā)揮各個監(jiān)督主體的作用,努力實現(xiàn)工程項目招投標(biāo)全過程在陽光下運行。