對(duì)我國(guó)《存款保險(xiǎn)法》的構(gòu)想

劉亞軍

存款保險(xiǎn)制度,是指為了維護(hù)存款人的利益基于自愿或強(qiáng)制要求,符合條件的存款是金融機(jī)構(gòu)(主要是商業(yè)銀行)在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中除繳足注定準(zhǔn)備金,留足備付金外,還需要向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交納一定比例的存款保險(xiǎn)金,作為存款保險(xiǎn)的支付保證基金,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)其吸收的合格存款給予保險(xiǎn),當(dāng)成員機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或倒閉破產(chǎn)時(shí),保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性資金支持或代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對(duì)社會(huì)公眾存款進(jìn)行支付的制度。

我們通常稱存款保險(xiǎn)制度為顯性存款保險(xiǎn)制度,它開(kāi)始于20世紀(jì)30年代的美國(guó),用以拯救在經(jīng)濟(jì)危機(jī)下已瀕臨崩潰的金融體系。之后,德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)也相繼建立了符合本國(guó)的顯性存款保險(xiǎn)制度,目前,世界上已有70多個(gè)國(guó)家建立了不同形式的顯性存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度保護(hù)了存款人的利益,有利于增強(qiáng)公眾對(duì)金融體系的信心,促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展,防止恐慌性擠兌,同時(shí)也明確了有關(guān)機(jī)構(gòu)在金融風(fēng)險(xiǎn)處置中的權(quán)利和義務(wù),有效的對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行處理,打擊金融違法犯罪行為,從而推動(dòng)金融市場(chǎng)前進(jìn),維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。

目前,我國(guó)政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)提供的是一種幾乎全額的隱性保護(hù),即全國(guó)的信用風(fēng)險(xiǎn)都?jí)涸谘胄幸患疑砩?央行將承擔(dān)著金融危機(jī)帶來(lái)的巨大的壓力。我國(guó)要在總結(jié)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,積極探索有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制;加快建立存款保險(xiǎn)制度,設(shè)立功能完善、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)作有效存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu);進(jìn)一步完善金融穩(wěn)定評(píng)估和金融風(fēng)險(xiǎn)早起預(yù)警機(jī)制,建立健全各層次金融應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案,提高金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。因此,借鑒國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建我國(guó)的《存款保險(xiǎn)法》勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為,對(duì)于我國(guó)《存款保險(xiǎn)法》的框架應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面:

一、設(shè)立官民合辦的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從設(shè)立的形式上主要有三種類型:1.政府設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),由政府進(jìn)行管理。如美國(guó)。2.由民間建立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。如德國(guó)。3.政府當(dāng)局與銀行業(yè)共同組建的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。如日本。

一些學(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該采用以美國(guó)為代表的模式,把我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完全附設(shè)于銀監(jiān)會(huì),由此可以便捷、低成本的獲取銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管信息。這種模式束縛了我國(guó)銀行的自主性、創(chuàng)造性也就無(wú)異于我國(guó)現(xiàn)行的隱性存款保險(xiǎn)制度,不利于我國(guó)金融業(yè)特別是銀行業(yè)的發(fā)展,加之自然災(zāi)害和金融危機(jī)的影響,加劇了我國(guó)財(cái)政資金緊張,所以我國(guó)不能采用這種模式。還有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)可以參照德國(guó)、法國(guó)的模式,鼓勵(lì)銀行業(yè)協(xié)會(huì)建立民間性質(zhì)的自愿制存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。然而,根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,單靠投保金融機(jī)構(gòu)的保費(fèi)收入無(wú)法滿足保險(xiǎn)基金的要求。不僅如此,建立民間性質(zhì)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也將出現(xiàn)盲目追逐經(jīng)濟(jì)效益而帶來(lái)的種種風(fēng)險(xiǎn),所以這種模式不現(xiàn)實(shí)。為了不給國(guó)家財(cái)政增加過(guò)重負(fù)擔(dān),又有利于提高銀行的自主性,我國(guó)可以借鑒日本的模式,根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,由財(cái)政部和投保金融機(jī)構(gòu)共同出資建立官民合辦存款保險(xiǎn)制度,并將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)合并,使之與央行相互制約,相互監(jiān)督,以便更好的發(fā)揮存款機(jī)構(gòu)的職能,具有獨(dú)立性。

二、參保主體為具有中國(guó)法人資格的銀行

目前,實(shí)施存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家大多數(shù)采取“屬地主義”原則,即投保對(duì)象以銀行所在空間區(qū)域?yàn)闇?zhǔn),投保對(duì)象僅限于本國(guó)的全部銀行、外國(guó)銀行的分支機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu),一般不包括本國(guó)銀行在國(guó)外的機(jī)構(gòu)。但是考慮到目前我國(guó)尚不能有效監(jiān)控外國(guó)銀行總行的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況,因此,暫時(shí)可以不賦予外國(guó)銀行在我國(guó)分行的參保主體資格。概括地說(shuō),我國(guó)存款保險(xiǎn)基金的參保主體是所有具有中國(guó)法人資格的辦理存款業(yè)務(wù)的銀行,包括本國(guó)銀行、本國(guó)銀行在外分支機(jī)構(gòu)和具有中國(guó)法人資格的外資與合資銀行。

三、采取強(qiáng)制式的投保方式

世界上實(shí)施存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家所采取投保方式上有三種,即強(qiáng)制式投保,自愿式投保以及強(qiáng)制投保與自愿投保相結(jié)合。根據(jù)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況應(yīng)采用強(qiáng)制式投保。由于國(guó)內(nèi)存款類金融機(jī)構(gòu)在管理水平、資產(chǎn)規(guī)模和資本充足率等方面相差很大,為防止出現(xiàn)逆向選擇和實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng),有必要實(shí)行強(qiáng)制性保險(xiǎn)。即國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城商行、合作銀行、城市信用社、農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行等所有的存款類金融機(jī)構(gòu),都應(yīng)參加存款保險(xiǎn)計(jì)劃。強(qiáng)制式投保有利于保護(hù)中小銀行的發(fā)展,增大保險(xiǎn)基金的規(guī)模,更好地保護(hù)存款人的利益,增強(qiáng)整個(gè)金融系統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,促進(jìn)中國(guó)金融體系的穩(wěn)定發(fā)展。

四、實(shí)行有上限限額保護(hù)和有限范圍保護(hù)的保險(xiǎn)制度

保險(xiǎn)范圍和保險(xiǎn)限額的制定對(duì)存款保險(xiǎn)制度有重要作用。由于我國(guó)金融立法起步晚,缺乏經(jīng)驗(yàn),因此,我國(guó)可以借鑒日本、美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。美國(guó)是當(dāng)今世界建立存款保險(xiǎn)制度最早,運(yùn)行機(jī)制最為完善的國(guó)家,美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》所希望解決的問(wèn)題對(duì)中國(guó)具有很強(qiáng)的針對(duì)性和很大參考價(jià)值。隨著金融全球化的發(fā)展,有上限的存款保護(hù)和限額范圍的保護(hù)的優(yōu)越性日益凸顯。因此,為了更好地保護(hù)存款者的利益,適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律,我國(guó)應(yīng)實(shí)行有上限限額保護(hù)和有限范圍的保護(hù)的存款保險(xiǎn)制度。對(duì)于存款保險(xiǎn)的限額,世界銀行的專家曾建議,對(duì)于保險(xiǎn)銀行每一存款人受保障存款的限額應(yīng)規(guī)定為人均國(guó)民產(chǎn)值的1-2倍。但是,由于各國(guó)金融情況的不同,很多國(guó)家與該建議有出入。根據(jù)我國(guó)金融環(huán)境、公民對(duì)儲(chǔ)蓄的喜愛(ài)和我國(guó)最近幾年的人均國(guó)民產(chǎn)值以及未來(lái)的前景,我國(guó)存款保險(xiǎn)基金的保障限額可以定為人均國(guó)民產(chǎn)值的2-3倍或15萬(wàn)元人民幣?？蓪?duì)該限額中,10萬(wàn)元以內(nèi)的受保障存款給予100%的保護(hù);10-15萬(wàn)元以內(nèi)的受保障存款給予80%的保護(hù);我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)范圍應(yīng)包括:銀行存款人的存款、支票賬戶、儲(chǔ)蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進(jìn)行保險(xiǎn)。

五、實(shí)行有等級(jí)費(fèi)率過(guò)渡到浮動(dòng)匯率的保險(xiǎn)費(fèi)率制度

保險(xiǎn)費(fèi)率的確定是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。目前,大多數(shù)國(guó)家對(duì)不同類型的金融機(jī)構(gòu)采取統(tǒng)一的保險(xiǎn)費(fèi)率,即固定費(fèi)率。筆者認(rèn)為,采用這種模式也就無(wú)異于是在“劫富濟(jì)貧”。對(duì)于美國(guó),則以資本、資產(chǎn)質(zhì)量、管理、收益、流動(dòng)性、和敏感性六項(xiàng)指標(biāo)報(bào)銀行按風(fēng)險(xiǎn)程度分為3級(jí),級(jí)別越高,風(fēng)險(xiǎn)越小,對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)率就越低,所繳納的保費(fèi)就越少。對(duì)于我國(guó)存款保險(xiǎn)法采用固定費(fèi)率還是浮動(dòng)費(fèi)率,一直是最敏感的話題。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)郝演蘇教授認(rèn)為“從理論上講,銀行負(fù)債額越高,風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越大,所以當(dāng)前西方國(guó)家大多行還的是固定費(fèi)率制度,保費(fèi)金額按照負(fù)債額的一定比例收取,與銀行自身的經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)關(guān)。但實(shí)際業(yè)務(wù)中,負(fù)債額越大的銀行風(fēng)險(xiǎn)越小卻是顯而易見(jiàn)的?！睂?duì)此,天津社會(huì)科學(xué)院陳柳欽教授認(rèn)為“存款保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)該考慮銀行的資本質(zhì)量、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利狀況、清償能力及流動(dòng)性和銀行信用等諸多因素,體現(xiàn)銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn),可以實(shí)行固定費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率并行的雙軌制,考慮到我國(guó)實(shí)現(xiàn)浮動(dòng)費(fèi)率尚需一個(gè)過(guò)渡階段,目前比較可行的做法就是實(shí)行‘等級(jí)費(fèi)率?！彪p軌制中固定費(fèi)率是按存款機(jī)構(gòu)負(fù)債額的一定比例收取,浮動(dòng)費(fèi)率則根據(jù)每個(gè)存款機(jī)構(gòu)的具體情況區(qū)別對(duì)待。等級(jí)費(fèi)率,即依據(jù)存款機(jī)構(gòu)的類型來(lái)確定其適用的保險(xiǎn)費(fèi)率。所以我個(gè)人比較認(rèn)同陳柳欽教授的模式,即有等級(jí)費(fèi)率過(guò)渡到浮動(dòng)匯率。

六、建立多元監(jiān)管體制

銀行監(jiān)管的主要目標(biāo)是確保銀行體系的安全和穩(wěn)健。說(shuō)到監(jiān)管,我國(guó)一直都是以行政監(jiān)管為主,行政政策在其中扮演著重要角色。權(quán)力過(guò)于集中,給我國(guó)金融體系帶來(lái)了新的危機(jī)—道德危機(jī),致使我國(guó)大多銀行存在很大程度的不良貸款。而在此問(wèn)題上,美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較合理。如美國(guó)有三個(gè)聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu):貨幣管理局,由《國(guó)民銀行法》產(chǎn)生;聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司,以及50個(gè)州內(nèi)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。盡管它們的責(zé)任有重疊,但各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都能平穩(wěn)和高效地行使職權(quán),確定美國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多元之所導(dǎo)致的監(jiān)管環(huán)境優(yōu)于單一機(jī)構(gòu)之下的監(jiān)管環(huán)境。我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上應(yīng)在既要重視市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的規(guī)律,又要注重法律法規(guī)在彌補(bǔ)金融市場(chǎng)機(jī)制缺陷上的作用下實(shí)行有效的行政監(jiān)管。我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)從行政監(jiān)管為主轉(zhuǎn)到以金融內(nèi)部、法律監(jiān)管為主,行政監(jiān)管為輔的多元監(jiān)管體系,賦予我國(guó)存款保險(xiǎn)公司更多的監(jiān)管權(quán)力。

七、對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)區(qū)別處理

對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)最快最低成本并有利于金融體系的穩(wěn)定的處理不僅可防止銀行問(wèn)題惡化,而且可以減少存款保險(xiǎn)公司孳生的損失。目前我國(guó)法律對(duì)此的規(guī)定還不夠明確,不具有可操作性。如我國(guó)的《商業(yè)銀行法》第六十四條規(guī)定:“商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí),國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管。”在這個(gè)方面,美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》規(guī)定的比較全面具體,如《1991年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》規(guī)定了“立即矯正措施”該法案把銀行機(jī)構(gòu)的資本狀況分為五類:(A)資本良好;(B)資本充足;(C)資本不足;(D)資本嚴(yán)重不足;(E)資本根本性不足。對(duì)這五種情況,聯(lián)邦保險(xiǎn)公司做出不同的對(duì)策,在《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》中都有明確的規(guī)定。

因此在借鑒外國(guó)在立法中的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,筆者認(rèn)為《存款保險(xiǎn)法》對(duì)問(wèn)題銀行的處理應(yīng)該體現(xiàn)在兩個(gè)層面上,一是要對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的資本狀況進(jìn)行具體分類。二是根據(jù)銀行機(jī)構(gòu)資本狀況采取對(duì)策。首先,在銀行發(fā)生支付困難前,監(jiān)管者應(yīng)利用事前設(shè)定的預(yù)警資本比率著手逐步對(duì)有問(wèn)題銀行的活動(dòng)給與一系列的限制。其次,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和業(yè)務(wù)要求,要求每家銀行都要制定資金危機(jī)的應(yīng)急計(jì)劃,這些計(jì)劃應(yīng)明確指出在緊急情況下的資金來(lái)源;同時(shí)當(dāng)銀行發(fā)生支付困難時(shí),政府不應(yīng)該保護(hù)銀行股東和其債權(quán)人,但事前設(shè)定并明確的存款保險(xiǎn)安排除外。最后,對(duì)于資本嚴(yán)重不足的銀行應(yīng)當(dāng)宣布破產(chǎn),不必阻止銀行倒閉。

總之,伴隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,與經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系也必然隨之建立,否則將阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而,經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)、加劇的同時(shí),也必然在法律層面上有所體現(xiàn),為經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航,而《存款保險(xiǎn)法》的制定執(zhí)行將加速金融法制化的進(jìn)程。