《周禮》:我國古代行政法之雛形

翟樹毅 韓 洋

探究我國古代這種行政法的源頭,我們可以追溯到《周禮》一書——總觀其書,可以讀到其成書體系特別是“建邦之六典”中行政法體系的影子;可以發(fā)現(xiàn)其行文、內(nèi)容均有“規(guī)范與調(diào)整國家行政事務(wù)”的趨向,且內(nèi)容中充斥著周朝法律文化的凝煉;從其原名亦可看出,它是一部詳盡百官官職的“官冊”。在此之前,沒有這樣規(guī)制國家行政事務(wù)的著作文件,所以本文將《周禮》作為我國古代行政法之雛形來分析。

一、行政法體系視角下的《周禮》

《周禮》作為十三經(jīng)之一、三禮之首流傳至今,其最為顯著特色就是其獨特的成書體系以及這種體系所體現(xiàn)出來的行政法體系之思想?！吨芏Y》依天官、地官、春官、秋官、冬官六類將全書分為六篇,稱為“建邦之六典”。

首先,其中最能體現(xiàn)當(dāng)時行政法體系的就要屬“天官篇”了,按照“天官篇”的“敘官”的說法,天官的主要內(nèi)容是關(guān)于國政及國家主要官員設(shè)計的。天官的實際內(nèi)容包括治理國政的大宰、小宰、宰夫、大府、內(nèi)府、外府、司會、司書、職內(nèi)、職歲、職幣這十一類官員,還包括掌管飲食、服裝、醫(yī)藥、婦女等各項宮中事宜的大小官員。按照《周禮》的構(gòu)想,大宰(冢宰)的權(quán)職范圍很廣的,它即為天官之長,又為六官之首,掌“建邦之六典”,掌“八法”、“八則”等典章制度,大宰“乃立天官冢宰,使帥其屬,而掌邦治,以佐王均邦國”,具有國家行政的權(quán)力,且僅次于一國之主。從書中可見,大宰作為整個憲政體系中的重要樞紐,引導(dǎo)著整個憲政體系的運作。而將那十一類“治政”的天官官員整合起來就可以看見,天官體系涵蓋了包括行政、立法、司法、財政、文書五大系統(tǒng),構(gòu)成了一個較完備的行政法的體系,特別一提的是,這在當(dāng)初的環(huán)境下是很難能可貴的,如此一個行政法體系的構(gòu)想有許多內(nèi)容是沖破當(dāng)時政治的束縛的,所蘊含的先進行政思想甚至延續(xù)到現(xiàn)在。

較為遺憾的是,天官系統(tǒng)那些雜項是整個《周禮》的行政法體系構(gòu)想的一大敗筆,雖然這些也是行政法律的構(gòu)成部分,但按照現(xiàn)代的法律觀點來看,飲食服裝等內(nèi)容顯然不應(yīng)在行政系統(tǒng)的最高層,但就當(dāng)時的法律背景來看,這一系列雜項恰恰是一國至高無上(宮內(nèi)事務(wù))事務(wù)的組成部分,經(jīng)過了久遠年代的變遷,才逐漸在朝代更迭中成為了現(xiàn)代行政法律中所排斥的瑣碎雜項而已。既然《周禮》作為行政法的雛形,我們也就不必苛求其在萌芽階段就構(gòu)建出十全十美的完備體系,更何況,十全十美的完備體系并不存在于現(xiàn)實或過去的社會中。

光有治“國政”的天官體系還不足以構(gòu)成行政法體系,《周禮》“建邦之六典”中第二篇“地官篇”同樣具有行政法色彩。按照“地官篇”的“敘官”的描述,地官系統(tǒng)共有七十九個職司,地官“使屬其帥而掌邦教”,但是我們從“地官篇”正文中可以發(fā)現(xiàn),掌教固然是地官職責(zé)的一部分,但地官似乎更重視土地與人民。地官系統(tǒng)分為掌政教、掌賦稅、掌農(nóng)業(yè)、市政管理、掌教育等幾大類,這一部分可以看做是整個行政規(guī)制的區(qū)域分類管理部分。同樣是構(gòu)成整個行政法體系十分重要的內(nèi)容。由此看來,憲政體系的主要部分(主管與區(qū)域管理)已構(gòu)建完畢,是由天官、地官兩大系統(tǒng)共同組成。

因此,《周禮》在當(dāng)時社會對行政毫無概念的情況下創(chuàng)拓了如此可謂龐大完備的行政法體系的萌芽,算得上是很難能可貴的。

二、《周禮》:權(quán)力分化的行政法

賈公彥在《周禮政序》中寫道,“夫天育蒸民,無主則亂;立君治亂,事資賢輔,…降自燧皇,方有臣矣?！笨梢?治理天下,需君臣合力,君儀象征天威,而具體事項的管理則需要落實到每個人身上才行,沒有專斷獨橫的權(quán)力是《周禮》作為我國古代行政法雛形獨有的特色之一?！吨芏Y》的一大特點就是權(quán)力分化,這在現(xiàn)代社會憲政思想中的根本原則早在《周禮》中就有所體現(xiàn)。

我們知道,大宰作為天官系統(tǒng)乃至整個六官系統(tǒng)的樞紐,其權(quán)力制約范圍是非常大的,包括掌握管理大權(quán),掌管法律法則,頒布命令等,但并不是說他就能夠獨攬大權(quán),因為《周禮》中規(guī)定了“八法治官”這一極具特色的憲政法律管理思想,這一特色思想即使在當(dāng)今社會中亦有其值得可鑒之處,它通過大宰這一總樞紐,將各官辦事之道詳盡地作了闡述。

八法治官,其一為“官屬”,建立目的在于一舉邦治,其二為“官職”,以辨邦治。這兩條規(guī)定了官員制度與職能,是最基本闡述治官之道的條文。但在八法治官中,最具特色的,給后世影響至深的是第三條——“用以會官治的官聯(lián)”。

“官聯(lián)”是指遇有國家大事,一官不能專擅,需要會同眾官聯(lián)合處理,互相佐助配合,把事情處理好。如果說“官屬”、“官職”表現(xiàn)的官員上下隸屬關(guān)系,“官聯(lián)”則表現(xiàn)了官員互相制約以使用權(quán)力的關(guān)系。十八世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩認為,立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在不同的人的手中,三權(quán)之間互相制約與平衡、協(xié)調(diào)行動,任何權(quán)力的合一就意味著自由的失去。而《周禮》的“官聯(lián)”制度就類似于這一“三權(quán)分立”的思想。一方面《周禮》成書于數(shù)千年前,作為一部反映行政法思想之萌芽的書,與18世紀社會學(xué)家、法學(xué)家、思想家集一身的孟德斯鳩總結(jié)了前人的說法、思想而提出的時代性的理論自是無法相比;另一方面《周禮》核心理念仍奉君權(quán)為至上之權(quán),因為聯(lián)系當(dāng)時的政治社會背景,帝王權(quán)力仍是主導(dǎo)整個社會的總方針,而18世紀的法國則已經(jīng)有民權(quán)的概念理論,人們對于生來平等的觀念使得“分權(quán)”的憲政思想得以真正實現(xiàn)。但《周禮》能夠提出“官聯(lián)”這一理論來,就已經(jīng)是一種大膽而具有開拓意義的開始。遇到有國家大事,一官不能夠?qū)?quán),需要會同眾官聯(lián)合處理,互相輔佐配合,把事情辦好,這樣做的好處是避免了職責(zé)明確后各官之間由于分權(quán)而各行其是,彼此暌隔又各攬大權(quán)的弊端。行政法中關(guān)于公正性、平等性、合法性、合理性的原則就可以在“官聯(lián)”制度中得見,因為權(quán)力一旦分開,各官員之間行事就沒有獨斷的權(quán)力。當(dāng)然,考慮時政治社會的背景,皇帝到當(dāng)?shù)臋?quán)力,或者說是帝王的權(quán)力是無可阻擋的,帝王的言語就是法令和判例,因此權(quán)力制約只限于臣民官員之間,并不制約到帝王,這樣,除了帝王之外所有的權(quán)力都是相互牽制而行使的,充分體現(xiàn)了行政法建構(gòu)之萌發(fā)與起始之過程。

因此,作為構(gòu)成我國古代行政法雛形的一大特色,“官聯(lián)”展現(xiàn)了一部權(quán)力分化的行政法,體現(xiàn)了當(dāng)時人們對于法律、對于社會、對于行政的智慧與構(gòu)想。

三、《周禮》:“集禮于政”的行政法

禮是由原始社會的習(xí)慣、祭祀活動發(fā)展演變而來的、在西周的發(fā)展史中,禮逐漸成為一種無所不包的調(diào)整社會生活各個方面的非常龐大的規(guī)范體系,所謂“君令、臣共、父孝、兄愛、弟敬、夫和、妻柔、姑慈、婦聽,禮也?！倍Y在社會生活、政治生活中的地位非常之高,不管是“道德仁義”、“教訓(xùn)正俗”等一般社會生活方面,還是“禱祠祭祀,供給鬼神”等事務(wù)的處理;不論是“班朝治軍”等政治行動,還是“分爭辯訟”等具有司法特征的政府活動(政府社會活動),都離不開禮?！凹Y于政”作為《周禮》又一大行政法特色,對于當(dāng)時社會有非常大影響力。

在《周禮》中,甚至劃出專門的一章來劃分禮儀官員的機制,并將之放在第三“春官體系”的高度。按照敘官部分的說法,春官是“禮官”,其下分為七十個官職。雖然在現(xiàn)在看來,“春官系統(tǒng)”中所沒的所有官員在當(dāng)今行政官員職位中都毫不起作用,但是如果將社會背景放入當(dāng)時的時代大背景中去,就不難發(fā)現(xiàn)其所起的“精神引導(dǎo)”的行政法律規(guī)制的作用。我們知道,禮的重要性對當(dāng)時人們來說是不可或缺的,因而對于禮的規(guī)范光借助禮本身是遠遠不夠的,需要有法律在社會的依托之下才能調(diào)整禮的規(guī)范。

在構(gòu)建《周禮》這樣一部具有行政法性質(zhì)的法律時,禮是必不可少的,其一,是禮在當(dāng)時政治社會中的重要性,禮治的法律思想在當(dāng)時對社會具有重要的影響力。其二,社會的政治衡平需要以禮為依托。對于古代政治社會而言,禮能帶給人以比律則更有約束力的束縛,要使社會的政治衡平,光依靠國家頒布一部又一部的法令是遠遠不夠的,這杯水車薪的法條給民眾的感覺猶如移木賞金的官方,雖有條令卻不得民眾的實際支持。而禮卻完全不同,就稍有文化的民眾而言,守禮是內(nèi)涵與文化的體現(xiàn),民可知禮而守其禮,其范圍是相當(dāng)廣的,比之只有少數(shù)人才懂的法則之存在更對社會的衡平起了舉足輕重的作用。其三,禮更比法易于接受,民眾見法而心生懼意,總認為法之神秘性和不可預(yù)見性使其不存在于普通生活(社會生活)之中,而禮則不同,祭祀禮儀存在于天下各處,人們普遍對其頂禮膜拜,并廣泛參與進這些禮儀中去,因此禮比法條更易于給民眾接受。其四,形式主義的禮之存在影響了后世法律實質(zhì)內(nèi)容之形式。禮之形式紛繁復(fù)雜,例如舉辦一個皇家祭祀禮儀需要多少物質(zhì)和人力的準備,需要走幾個步驟,每個步驟其形式、內(nèi)容和長度又是如何?禮對這一系列問題作出了形式上的規(guī)定,縱觀后世法律(特別以訴訟法律為主),舉行一場訴訟需要做好怎樣的準備,需要走幾個步驟,每個步驟其形式、內(nèi)容和長度時間又做如何規(guī)定?其形式上的規(guī)定和禮的形式上的規(guī)定如出一轍。因此我們可以看出,禮之形式的內(nèi)容其實質(zhì)是對法律思想(特別是訴訟法律思想)有很大的影響。

從《周禮》中我們也能看到,禮對其行政法律思想的影響舉足輕重,“春官系統(tǒng)”這六大體系之一將其所有職司均賦予了禮儀這一部分,可見古時之禮對行政法律思想體系之侵入之深。

據(jù)此,我們可以得出的結(jié)論是,禮是古時憲政法律體系中必不可少的一部分,而“集禮于政”的完備體現(xiàn)則是作為行政法雛形的《周禮·春官篇》,它將禮的高度上升到了與治國之政、治民與土地、治軍政、治刑等相同的地位,甚至排名僅在治國與治民之后。禮作為一個時代特色的元素,它的注入使《周禮》成為了富有當(dāng)時的時代特色之行政法雛形。

四、結(jié)語

正如鄭玄所言,《周禮》“括囊大典,網(wǎng)羅眾家”——《周禮》設(shè)計了一套理想化的國家行政模式;構(gòu)建了系統(tǒng)而又完備的國家管理體制;宣揚了旨在富國安邦的經(jīng)濟思想與政策;闡述了對萬民進行統(tǒng)治的手段及途徑;安排了大小各類官員的職位以及職能。

在先秦的典籍中,能夠以法典化語句詳盡的提供管制,包括國家、民眾、土地、軍事、禮儀、刑事、勞動等情況的,唯有《周禮》。在《周禮》之前,找不出一本對行政體制規(guī)制表述如此完備的典籍,再觀后世,王莽改議制,依據(jù)了《周禮》;蘇革管制,參用了《周禮》;王安石變法,取法自《周禮》;太平天國的“天國新法”,得益于《周禮》。因此,稱《周禮》為我國古代行政法的雛形應(yīng)不為過。而對其行政法性質(zhì)的探討,對于中國法律思想史的研究來說是有著深遠意義的,同時,我們可以借古鑒今,展開對于當(dāng)代行政法思想和制度的思考。