我國(guó)水污染稅稅制設(shè)計(jì)初步設(shè)想

斯琴波

[摘 要] 改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí),環(huán)境問(wèn)題也日漸嚴(yán)重。尤其是水資源的污染,我國(guó)七大水系都遭到了不同程度的污染。本文擬在分析我國(guó)水污染現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國(guó)實(shí)行水污染稅的稅制設(shè)計(jì)作出初步構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞] 水污染 稅制設(shè)計(jì) 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

一、導(dǎo) 言

環(huán)境稅(綠色稅)是國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境,合理開(kāi)發(fā)資源,而憑借其政治權(quán)力,依法強(qiáng)制、無(wú)償?shù)厝〉秘?cái)政收入,將該收入用于環(huán)境成本的內(nèi)在化,以改變納稅人的行為,使之朝著有利于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的方向創(chuàng)造的各項(xiàng)與環(huán)境相關(guān)稅收制度的總稱。

水污染稅作為環(huán)境稅的一種,其實(shí)質(zhì)應(yīng)是國(guó)家為了保護(hù)水資源,防止水污染,以各種污染行為或污染物為征稅對(duì)象,向直接或間接排放污染物和有害物質(zhì)的單位和個(gè)人征收的一種稅。

自20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)水資源污染狀況日益嚴(yán)重,使水污染稅的實(shí)行具有其必要性。2005年全國(guó)人大常委會(huì)《水污染防治法》檢查組發(fā)現(xiàn):我國(guó)七大水系中,劣五類(lèi)水體占三成,水體已失去使用功能,成為有害臟水。僅2005年,海河流域廢污水排放總量為44.85億噸;珠江流域Ⅰ類(lèi)水只占全河長(zhǎng)的0.6%,Ⅳ-Ⅴ類(lèi)水卻占到55.2%;而在太湖流域,2005年廢污水排放量達(dá)到了60.4億噸;淮河流域則是58.79億噸。

水資源的大面積污染以及重復(fù)污染已經(jīng)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了重大的影響,僅1998年我國(guó)水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)2475億元,占當(dāng)年GDP總量的3.1%;到2006年,我國(guó)在治理污水方面已經(jīng)支出151.1億元,占當(dāng)年GDP總量的0.072%。因此,建立和健全我國(guó)的水污染稅對(duì)我國(guó)有效解決水污染防治資金不足,維持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略都具有十分重要的意義。

目前,在我國(guó)的現(xiàn)行稅制中,并沒(méi)有設(shè)置專門(mén)、系統(tǒng)的以環(huán)境保護(hù)為目的的稅收制度,只是在一些稅種中直接或間接地含有水污染稅的內(nèi)容,資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅、消費(fèi)稅等中有一定的環(huán)境保護(hù)的性質(zhì)和功能,但都存在弊端,主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn):

第一,稅費(fèi)的調(diào)節(jié)面過(guò)窄,不能對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和生活多方面的水污染問(wèn)題進(jìn)行調(diào)節(jié)、控制。如2007年6月發(fā)表于《財(cái)會(huì)月刊》的《完善我國(guó)綠色稅收體系的構(gòu)想》中就提到:我國(guó)現(xiàn)行的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》只是對(duì)排放廢氣、廢水、固體廢物和噪聲污染征收一定標(biāo)準(zhǔn)的排污費(fèi)?，F(xiàn)行稅制基本沒(méi)有涉及制約亂開(kāi)發(fā)水資源和無(wú)償占用、隨意浪費(fèi)水資源以及推進(jìn)循環(huán)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的制度規(guī)定。同時(shí),也未將居民的生活污水納入排污費(fèi)征收范圍。

第二,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理。環(huán)境稅來(lái)源于“庇古稅”。Harvey S.Rosen 中指出“庇古稅”的實(shí)質(zhì)在于解決由于私人成本和社會(huì)成本存在差距所導(dǎo)致的社會(huì)不公,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源財(cái)富的最優(yōu)分配。即“庇谷稅”就是通過(guò)稅收的手段使得私人成本和社會(huì)成本的差距盡可能的縮小,將社會(huì)行為產(chǎn)生的負(fù)外部性成本予以內(nèi)部化。但是,我國(guó)現(xiàn)行排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于正常處理水污染的費(fèi)用,不能達(dá)到改變納稅人的行為,使之朝著有利于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的方向進(jìn)行。

第三,未形成環(huán)保稅制體系,包括水污染稅征收的依據(jù)、稅收收入的使用等問(wèn)題尚未明確。在現(xiàn)行排污收費(fèi)制度中,只對(duì)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的排污人或企業(yè)征收費(fèi)用,而且對(duì)污染物排放的濃度以及對(duì)環(huán)境的污染程度沒(méi)有完善的制度規(guī)定。此外,水污染稅作為國(guó)家稅收體制中的一種,具有其強(qiáng)制性和無(wú)償性,同時(shí),稅收收入進(jìn)入政府財(cái)政,由政府進(jìn)行再分配,而排污費(fèi)只由地方環(huán)保部門(mén)征收,收入大部分也被用作部門(mén)行政開(kāi)支,具有隨意性。

二、實(shí)行水污染稅的理論依據(jù)

1.負(fù)外部性理論

提到環(huán)境的負(fù)外部性理論就不能不提“庇谷稅”。20世紀(jì)初,英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇谷在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提到,對(duì)造成外部性效應(yīng)的企業(yè),國(guó)家應(yīng)該征收“庇谷稅”,即現(xiàn)在的環(huán)境稅。具體來(lái)說(shuō),當(dāng)社會(huì)中出現(xiàn)了環(huán)境污染等外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí),其產(chǎn)品的私人成本小于社會(huì)成本,對(duì)私人而言是盈利的,但是對(duì)社會(huì)而言確實(shí)虧損的,這私人成本和社會(huì)成本的差就需要政府采取稅收的手段把社會(huì)受到虧損的成本返回給私人,使外在的成本內(nèi)在化。

而在消費(fèi)領(lǐng)域,也會(huì)產(chǎn)生這種負(fù)外部性。一種消費(fèi)品如果在消費(fèi)過(guò)程中對(duì)環(huán)境有消極作用,如含磷洗衣服,使用后會(huì)對(duì)水資源產(chǎn)生富營(yíng)養(yǎng)化的影響,但是這類(lèi)消費(fèi)品的價(jià)格只是市場(chǎng)機(jī)制形成的成本,并不包括對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的成本。對(duì)于這種市場(chǎng)機(jī)制之外的“負(fù)外部性”,政府就應(yīng)該通過(guò)征收稅款的形式,將外部成本內(nèi)部化。

2.公共用品理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,所有的商品的勞務(wù)可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品。兩者的區(qū)別在于私人產(chǎn)品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性,而公共產(chǎn)品則具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。在市場(chǎng)的自由交易條件下,私人產(chǎn)品可以由市場(chǎng)提供,但是像水資源這樣的純公共產(chǎn)品,無(wú)法確定所有權(quán),每個(gè)人都可以自由使用,這在一定程度上就導(dǎo)致了水資源的無(wú)節(jié)制使用和浪費(fèi);然而使用后產(chǎn)生的污染問(wèn)題也會(huì)因?yàn)榧児伯a(chǎn)品無(wú)主權(quán)歸屬變得無(wú)人承擔(dān)責(zé)任,最后由政府以增加社會(huì)成本的形式解決。

因此,在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,單純的市場(chǎng)作用很難保證生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù),應(yīng)該由政府代表社會(huì)作為環(huán)境和資源的產(chǎn)權(quán)主體,在向全社會(huì)提供公共資源時(shí),通過(guò)對(duì)所有使用資源的人收取價(jià)格,即使用資源的成本的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)和資源的可持續(xù)發(fā)展。

三、國(guó)外水污染稅經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)水污染稅稅制的設(shè)計(jì)應(yīng)該在立足于我國(guó)實(shí)際情況的同時(shí),借鑒其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,尤其是已經(jīng)建立較完善的環(huán)境稅稅制的國(guó)家,如荷蘭、德國(guó)、法國(guó)等。

1.荷蘭的地表水污染稅

荷蘭一直以環(huán)境優(yōu)美著稱,作為OECD國(guó)家之一,很早就開(kāi)征了“地表水污染稅”,由政府向地表水及水凈化廠直接或間接排放廢棄物、污染物和有毒物質(zhì)的任何個(gè)人與單位征收的一種稅,其征收的依據(jù)是排放物質(zhì)的數(shù)量及對(duì)環(huán)境的污染程度,即根據(jù)排放污染物的耗氧量和重金屬量征收。而該稅的稅率在國(guó)內(nèi)的不同地區(qū)也是不同的,體現(xiàn)了稅收的公平原則。至于稅收收入則是本著?？顚Ｓ玫脑瓌t,在財(cái)政中設(shè)置專用基金,為水資源的保護(hù)和凈化提供資金來(lái)源。

荷蘭政府于1970年頒布《地表水污染法案》,規(guī)定該稅由省級(jí)政府所屬的水資源委員會(huì)征收。荷蘭的地表水污染稅相對(duì)于其他國(guó)家的污染稅,其創(chuàng)新之處正在于此。目前,荷蘭共有30個(gè)水資源管理委員會(huì),每一個(gè)水資源管理委員會(huì)管理一個(gè)水資源保護(hù)區(qū)域,包括:全部或部分位于有關(guān)流域內(nèi)的地區(qū)代表和地方單位代表、用戶代表和資格人士代表以及國(guó)家任命的代表。征收主體不是政府而是由社會(huì)各階層組成的團(tuán)體,代表了不同的利益集體。委員會(huì)的任務(wù)在于對(duì)非國(guó)有的水資源進(jìn)行數(shù)量和質(zhì)量的管理。2005年,荷蘭全國(guó)用于水務(wù)管理的年財(cái)政預(yù)算總額約36億歐元,幾乎與荷蘭政府每年投入到防洪減災(zāi)上的費(fèi)用旗鼓相當(dāng),其中總額的60%用于包括污水處理在內(nèi)的水質(zhì)管理。

2.德國(guó)的廢水污染稅

德國(guó)于從1981年起開(kāi)始征收水污染稅,1994年11月頒布《廢水納稅法》,為水污染稅的征收提供了法律依據(jù)。廢水污染稅是政府向直接將廢水排入水域(包括地表、地下)的單位和個(gè)人征收的一種稅。其定義的廢水是指由家庭、商業(yè)、農(nóng)業(yè)或其他用途產(chǎn)生的,其特性發(fā)生變化的和在干熱天氣流在一起的水(臟水),以及建筑物的固定而積流來(lái)或積聚起來(lái)的水(雨水),從處理、儲(chǔ)存和堆放廢物的設(shè)備釋放和積聚起來(lái)的液體也視為臟水(德國(guó)《廢水納稅法》第2條)。

與荷蘭的地表水污染稅相同,廢水污染稅的征收依據(jù)也是排放的污染物有害程度以及污染物排放的數(shù)量。在稅率方面,該稅以廢水的“污染單位”為基準(zhǔn),在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一稅率,當(dāng)排放廢水達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí),可減免稅款,并規(guī)定進(jìn)行污水處理設(shè)施投資的,可予減稅。稅金由州政府征收,收入全部作為地方收入用于保持和改善水資源質(zhì)量,目前該稅年收入在20億馬克以上,社會(huì)效益十分明顯。

德國(guó)的廢水污染稅對(duì)我國(guó)的借鑒意義在于,它對(duì)廢水的定義十分全面、明確。不只是生活污水、工業(yè)廢水,就連因建筑物的固定而積聚的雨水也被包括在內(nèi),此外,廢水的范圍從地表延伸至地下,對(duì)水資源進(jìn)行了全方位的保護(hù)。

3.法國(guó)的廢水污染稅

法國(guó)于1968開(kāi)征水污染稅,它是政府向排放污水的單位和個(gè)人征收的一種稅。該稅由水利管理局征收,在法國(guó)每一個(gè)流域或流域群都設(shè)有一個(gè)流域委員會(huì)和水利管理局。其納稅義務(wù)人為所有排放污水的單位和個(gè)人,按納稅方式分為兩類(lèi):家庭納稅人和非家庭納稅人。凡是那些日排污量相當(dāng)于200人/日排污量的私人和公共單位,稱為非家庭納稅人,其納稅方式是政府對(duì)每個(gè)排污口進(jìn)行測(cè)算,將其分門(mén)別類(lèi)到相應(yīng)的稅率級(jí)次,然后根據(jù)稅率和實(shí)際排污量計(jì)算征收。對(duì)家庭納稅人征收的水污染稅適用于人口大于400人的所有城鎮(zhèn),其征稅方式是以每平方米水費(fèi)附加的形式計(jì)征,附加額由政府根據(jù)每位居民日均排放量、居民人數(shù)、城鎮(zhèn)污水中的團(tuán)狀物數(shù)量計(jì)算。在稅收優(yōu)惠上,如果公私企業(yè)采用可以避免或減少產(chǎn)生污水的裝置,政府便向使用該裝置的企業(yè)或其他代理人頒發(fā)一筆獎(jiǎng)金,該獎(jiǎng)金金額依據(jù)以避免向自然界排放污水的量計(jì)算。

法國(guó)水污染稅制有以下三個(gè)獨(dú)特之處,一是,設(shè)置流域委員會(huì)和水利管理局兩個(gè)部分,分別授予不同的權(quán)力,兩者互相配合、互相監(jiān)督,有利于水資源保護(hù)稅制的民主化和公開(kāi)化。二是,在水污染稅中把納稅人分為家庭與非家庭,考慮到居民污染在質(zhì)上量上大體相同,具有相似性,可以減少監(jiān)管成本,簡(jiǎn)化征稅方式,采取固定稅率或稅額;而非居民污染由于差別大,根據(jù)具體情況分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行征稅。三是,在稅收優(yōu)惠上,按減少向自然界排放污水的量來(lái)計(jì)算獎(jiǎng)金金額,體現(xiàn)了環(huán)保稅的性質(zhì),這樣就會(huì)帶有很強(qiáng)的環(huán)保刺激作用。

四、我國(guó)水污染稅稅制設(shè)計(jì)

綜合以上三國(guó)的水污染稅的介紹發(fā)現(xiàn)有以下幾點(diǎn)值得我國(guó)借鑒:稅基都是污染物排放的數(shù)量和濃度;都采用遞進(jìn)的稅率,給納稅人以適應(yīng)的時(shí)間;稅款的征收具有政府級(jí)次的特點(diǎn),地方與中央共享;稅收收入依據(jù)?？顚Ｓ迷瓌t,設(shè)立專項(xiàng)基金,用于水資源的保護(hù)和水污染的治理。

根據(jù)以上幾點(diǎn),本文對(duì)我國(guó)水污染稅的構(gòu)成要素設(shè)計(jì)如下:

1.納稅人

借鑒國(guó)際慣例,根據(jù)“誰(shuí)污染,誰(shuí)繳費(fèi)”的原則,水污染稅的納稅人應(yīng)該是任何在中華人民共和國(guó)境內(nèi)對(duì)水資源排放污染物,對(duì)地表和地下水造成污染的企業(yè)、單位或個(gè)人。但是,考慮到我國(guó)水污染中工業(yè)廢水排放所占比例較大的特點(diǎn),我國(guó)目前的水污染納稅人應(yīng)以企業(yè)和單位為主,而在自然人方面,應(yīng)以城鎮(zhèn)居民為主。

2.征稅對(duì)象

水污染稅的征稅對(duì)象是廢水,包括工業(yè)廢水、生活污水和農(nóng)業(yè)廢水,雖然,德國(guó)廢水污染稅的征稅對(duì)象較為全面,但是,對(duì)我國(guó)在開(kāi)證水污染稅的初期來(lái)說(shuō),范圍過(guò)于廣泛,不利于稅款的征繳。因此,我國(guó)水污染稅的征稅對(duì)象在初期可先考慮工業(yè)廢水,再涉及農(nóng)業(yè)廢水和生活污水。

3.計(jì)稅依據(jù)

不同的納稅人、征稅對(duì)象應(yīng)采取不同的計(jì)稅依據(jù)。

首先,在納稅人方面,企業(yè)與個(gè)人排放的污水在數(shù)量是存在很大的差別,一般來(lái)說(shuō),企業(yè)的排放量是大于個(gè)人的排放量的,因此兩者的計(jì)稅起點(diǎn)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。

其次,在征稅對(duì)象方面,工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)廢水和生活污水的有害物質(zhì)含量以及對(duì)環(huán)境的后還程度是不同的。通常情況下,工業(yè)廢水中的重金屬含量會(huì)較高,而農(nóng)業(yè)廢水和生活污水中氧化物、磷、氮等非金屬元素的含量會(huì)相對(duì)較高,不同的污染物質(zhì)對(duì)環(huán)境造成的污染程度也是不同的,因此,在征稅時(shí),對(duì)不同污染物成分的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該分別作出全面的界定。

綜合以上兩點(diǎn),對(duì)排放工業(yè)廢水的企業(yè)、單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)單位,其計(jì)稅依據(jù)應(yīng)該是實(shí)際排放的水污染物的數(shù)量、濃度和對(duì)環(huán)境的有害程度的綜合;對(duì)排放量無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量的,可以根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)能力或?qū)嶋H產(chǎn)量等指標(biāo),由稅務(wù)機(jī)關(guān)核定其排污量。而對(duì)排放生活污水的城鎮(zhèn)居民,可以直接按其用水量計(jì)征。也有學(xué)者認(rèn)為可以根據(jù)人頭計(jì)稅,即家庭的人口數(shù),但是,每個(gè)人的用水習(xí)慣不同,導(dǎo)致得排污量也不同,此外,不同年齡階段的人,其排污量也會(huì)不同,不宜統(tǒng)一以一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,這在一定程度上違背了稅收的公平原則,也違背了稅收的易于征管和效率原則。

4.稅率

如上文所述,污染稅的最優(yōu)定價(jià)應(yīng)是私人成本和社會(huì)成本之差,因此,納稅人的稅負(fù)應(yīng)以滿足政府為消除納稅人造成的污染而支付的全部費(fèi)用為宜。這就需要相關(guān)部門(mén)進(jìn)行深入的調(diào)查研究和測(cè)算才能得出。

但是,總的原則是在全國(guó)實(shí)行差別稅率。根據(jù)不同行業(yè)廢水排放量和排放物對(duì)環(huán)境的危害程度,實(shí)行行業(yè)差別稅率。除此之外,我國(guó)不同水域的污染情況不同,不同地區(qū)的企業(yè)排放的污染物也不同,因此,對(duì)企業(yè)征收的污染稅應(yīng)該是分行業(yè)、分地區(qū)、分污染程度的累進(jìn)稅率。

5.政府級(jí)次問(wèn)題

也就是污染稅由誰(shuí)征收,稅收收入歸誰(shuí)所有的問(wèn)題。稅收的征管應(yīng)本著易于征收和效率原則,考慮到水資源覆蓋面廣泛,而對(duì)污染的治理既需要中央的統(tǒng)籌安排,也需要地方政府的資金投入,因此水污染稅應(yīng)作共享稅為宜。

由中央政府統(tǒng)一立法,由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有大型企業(yè)、特殊領(lǐng)域企業(yè)等征收稅款,獲得的收入則用于全國(guó)性的、跨流域大江大河的水污染防治;地方政府則負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)內(nèi)排污企業(yè)(除中央統(tǒng)一征收企業(yè))、城鎮(zhèn)居民的排污行為征稅,其收入歸入地方政府,設(shè)立專項(xiàng)基金,專款專用于當(dāng)?shù)氐乃廴痉乐魏陀嘘P(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

6.稅收優(yōu)惠政策

水污染稅的優(yōu)惠政策可以體現(xiàn)在以下幾方面:(1)投資減免稅。對(duì)研制、開(kāi)發(fā)先進(jìn)污水處理及其他廢物處理工藝和技術(shù)裝置的科研單位或購(gòu)進(jìn)使用這些設(shè)施的企業(yè)、單位實(shí)行稅收減免政策,鼓勵(lì)他們不斷開(kāi)發(fā)和使用先進(jìn)的環(huán)保裝置;(2)對(duì)那些積極采用防污、治污措施并且達(dá)標(biāo)的企業(yè)、單位或污水處理廠等實(shí)行稅后減免措施;(3)加速折舊。對(duì)減污排放設(shè)備采取低稅率,并允許其在財(cái)務(wù)上實(shí)行加速折舊措施,提前收回成本。

7.納稅期限

按月申報(bào),按期繳納,逐月結(jié)清上月稅款。

五、結(jié)論

任何國(guó)家都不可能單獨(dú)地采用某一種政策手段解決面臨的問(wèn)題,環(huán)境稅屬于以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)手段,既然是市場(chǎng)機(jī)制就有可能會(huì)失靈,因此,應(yīng)該將不同的調(diào)控手段有機(jī)配合,包括稅收手段和管制手段的相互配合、稅收手段和其他經(jīng)濟(jì)手段的牌和等。此外,水污染稅的實(shí)行應(yīng)該采取循序漸進(jìn),逐步實(shí)施的方法。在初期以較低的稅率,使得稅收易于推行,隨著時(shí)間的推移和稅制的逐步完善,逐漸提高稅率,最終達(dá)到理想的水平。同時(shí),稅務(wù)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)、財(cái)政部門(mén)的聯(lián)系和合作,建立水污染稅征收完善的配套措施和制度。