關于我國農村土地流轉問題的思考

王省彬

摘要在我國農業(yè)發(fā)展的新階段，最重要的工作是在穩(wěn)定家庭承包責任制的前提下，推動農村土地流轉制度改革，促進農業(yè)發(fā)展。結合當前農村土地流轉的實際。指出了農村土地流轉的實質，并提出了促進農村土地流轉的建議。

關鍵詞農村土地流轉；問題；建議

中圖分類號F321.1

文獻標識碼A

文章編號1007－5739(2009)16－0377－02

土地是農業(yè)發(fā)展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障，農村土地制度完善與否，土地流轉機制是否適應現(xiàn)代經濟的市場化發(fā)展，將對國民經濟的發(fā)展產生深遠的影響。改革開放以來，實行家庭聯(lián)產承包責任制，曾極大地促進了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。成為當時農村土地改革的一項創(chuàng)舉。但隨之也產生了一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農業(yè)的小規(guī)模分散經營，越來越難以適應當前農業(yè)市場化、國際化的要求。難以體現(xiàn)規(guī)模效益。搞活農村土地流轉，是當前農業(yè)和農村發(fā)展的必然趨勢。

1農村土地流轉的實質

所謂農村土地流轉，是指在農村土地所有權歸屬和農業(yè)用地性質不變的情況下，將土地使用權(經營權)從承包經營權中分離出來，轉移給其他農戶或經營者，其實質就是農村土地使用權的流轉。土地作為一種生產要素，只有合理流動，才能提高使用效益，也只有合理流動才能真正體現(xiàn)土地生產要素的性質。因此，土地流轉是必然的趨勢。

2我國農村土地流轉存在的問題

近年來，在江浙一帶以及一些農業(yè)較發(fā)達的地區(qū)，土地流轉的面積逐步擴大，流轉形式不斷豐富，它有效促進了農業(yè)結構調整和產業(yè)化經營，推動了土地適度規(guī)模經營，增加了農業(yè)投入，拓寬了農民增收渠道。但是由于思想意識落后，家庭聯(lián)產承包生產模式自身存在著流弊。缺乏健全的市場機制和有效的治理機構，加上我國幅員遼闊，地形地貌復雜，東西部農業(yè)發(fā)展差距大。在市場經濟條件下農村土地流轉仍存在以下不足：

(1)土地流轉身份上的限制。目前農村土地承包權的流轉一般限于特定的農村集體組織內部。非本集體經濟組織成員因被集體土地承包經營權作為例外受到了嚴格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權流轉的封閉性，從而使土地承包權無法按照市場方式自由轉讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。這種限制，雖然起著保護集體土地公有公用的作用?？梢员Ｗo集體成員的利益和維護農村社會的穩(wěn)定，防止出現(xiàn)大范圍的土地產權流動以及隨之而來的大范圍的人口流動。但這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調節(jié)，這不僅將對農村剩余勞動力的轉移產生不利影響。也會使得農村土地流轉很可能局限在一個個孤立的小范圍內，以至培育出十分零散的農村土地流轉市場，與我國農村經濟體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調的。

(2)土地流轉條件上的限制。從土地承包經營權的轉讓來講。當前農村土地承包經營權轉讓的一個前提條件是其轉讓必須經承包人同意。土地流轉權是農戶依法享有的權利，它與承包地的使用權、經營權、收益權一起構成了市場經濟情況下家庭承包制度的基礎。承包農戶是流轉的主體，土地流轉主要是通過市場機制，流轉收益全部歸承包農戶，農民在遵守法律的情況下應當有自主權。當前侵害農民土地流轉權的現(xiàn)象較多，正是因為這種對農戶自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價強行“租用”濃戶承包地，在流轉過程中與民爭利，或者隨意調整承包地，分出所謂“口糧田”、“機動田”，變相剝奪農戶土地。

(3)土地價值實現(xiàn)上的限制。農村土地承包權作為一項財產權利，應當具有相應的融資功能。但我國《擔保法》規(guī)定農村土地承包權不準設立抵押權。這說明農民所擁有的土地承包經營權是一種不完善的產權；土地收益權不完整、不清楚，難以形成土地融資市場，抑制了農地的價值擔保功能，限制了土地承包權價值最大化目標的實現(xiàn)。農業(yè)結構調整、農村二、三產業(yè)的發(fā)展、農村消費市場的擴展等問題r。都與農民的經濟狀況密切相關，農民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農村經濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農村土地流轉。

3促進我國農村土地流轉的建議

土地是最重要、也是最基本的生產要素，但是從我國新的農村經濟發(fā)展形勢來看，離開了土地流轉，土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉活躍起來。

3.1土地流轉應尊重農民利益。遵循三大原則

農村土地經營權流轉事關農民切身利益，目前。不少地方對土地法規(guī)、土地政策的理解還存在片面性。有些基層干部則認為，憲法規(guī)定土地所有權屬于集體所有。對土地可以全權支配，往往強化了集體土地的所有權，而侵犯了農戶的土地承包權。因此，在農村土地流轉過程中應遵循以下三大原則：

(1)“穩(wěn)制活田，三權分離”的原則。即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎上，實行農村土地的集體所有權、農戶承包權、經營者使用權的三權分離，明確所有權，穩(wěn)定承包權，搞活使用權。只有明確了土地承包權對農民的法律意義。才能切實保障土地使用權轉讓的合法性。

(2)“依法、自愿、有償”原則。農村土地流轉必須執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽定合同；按國家規(guī)定交納稅金、承包費用和相關費用以及履行應盡的義務。農村土地流轉必須堅持自愿。不論采用哪種流轉形式，都應該尊重農民的選擇和意愿。農村土地流轉必須遵循價值規(guī)律，堅持有償流轉，實行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經濟補償。

(3)“實事求是、積極穩(wěn)妥”的原則。不論是從有利于發(fā)展地區(qū)經濟而言，還是從有利于促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來看，農村土地流轉都具有重大而積極的意義。因此，應充分發(fā)揮好其蘊涵的潛力。另一方面，土地流轉是農村社會發(fā)展到一定階段的產物，因此必須根據客觀條件“量體裁衣”，不能盲目進行、拔苗助長，否則勢必事與愿違，帶來不良后果。

3.2進一步探索和加強土地流轉制度建設。促進農村土地機制創(chuàng)新

(1)培育各種類型的土地流轉服務中介組織。建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務組織是農地市場化的關鍵。該機構負責受理需轉讓土地農戶的申請，需承包土地投資人的申請，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護流轉雙方的利益?；鶎愚r經合作經濟管理部門要履行自己的職責，做好工作，確保土地“自愿、有償、合法、有序”流轉。進一步發(fā)揮中介機構的搭橋引線作用，加快土地流轉，促進農業(yè)規(guī)模和產業(yè)化經營。

(2)大力培養(yǎng)農村土地市場，建立符合市場經濟要求的土地流轉機制。探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。建立土地流轉調節(jié)機制，防止土地使用權過于集中，以調節(jié)土地流轉過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農村土地市場的發(fā)育，可加強土地轉讓的公平性和競爭性，實現(xiàn)有序治理。

(3)有效發(fā)揮政府和村集體的職能。市場的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯屆性等特點，尤其是我國農村的土地市場還很落后。對此應采取相應的對策，一是政府要對土地流轉有宏觀上的調控。完善產權登記制度，建立科學的農地資產評估體系，合理評價農村土地價值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的治理。二是要建立約束政府行為過度干預的機制。準確定位政府在推進農村土地流轉中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源，與民爭利。三是加強宣傳力度，增加農民對有關法規(guī)和政策的了解，使農村土地流轉由自發(fā)逐步轉向自覺。土地是農民的命根子，群眾是土地流轉的主體。因此，要抓好土地流轉，必須“以人為本”，千方百計調動廣大群眾的積極性。

(4)建立和完善有利于農業(yè)生產結構調整的農村土地流轉制度。一是要大力發(fā)展非農產業(yè)，加快農業(yè)剩余勞動力轉移。目前，我國正處于經濟結構調整的關鍵時期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農業(yè)剩余勞動力的能力十分有限。而且。隨著市場競爭日益激烈，企業(yè)經營環(huán)境不穩(wěn)定，兼業(yè)農民非農產業(yè)收入的不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開土地。土地使用權流轉將難以實行。因此，應切實加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進程，依靠科技進步，積極主動地以國內外市場需求為導向，促進產業(yè)結構調整，使農業(yè)剩余勞動力得以合理轉移。二是要積極探索土地流轉形式的多元化。我國農村地域遼闊，自然條件千差萬別，經濟發(fā)展不平衡，廣大農民在實踐中創(chuàng)造的土地使用權流轉模式不盡相同。采取靈活多樣的各種可行性方式，更能合理配置土地資源。

(5)為土地流轉創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營、提高農業(yè)市場化程度的同時，要建立多層次的農村保障體系。目前，我國廣大農民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感，提高農民適應市場風險的能力，農村土地市場發(fā)展的進程也將嚴重受阻。因而，必須建立多層次的農村保障體系，包括農村社會風險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能。為土地轉出者解決后顧之憂。