比較美法兩國的行政賠償范圍

裴寶莉

摘要：行政賠償制度的核心問題是行政賠償?shù)姆秶鷨栴}。美國和法國分別是英美法系和大陸法系的代表國家，而兩國的行政賠償范圍從可以引起承擔(dān)這種責(zé)任的原因行為即侵權(quán)行為角度去比較，可以從一定的程度上看出兩大法系在這兩個(gè)問題上存在的一些差異以及發(fā)展的趨勢，也簡單地給我國行政賠償法的修訂提供一點(diǎn)意見。文章從立法模式具體內(nèi)容和理論根據(jù)等方面來比較，介紹了兩國的行政賠償范圍的區(qū)別。

關(guān)鍵詞：行政賠償侵權(quán)行為歸責(zé)原則

中圖分類號：D915.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-092-02

一、我國國家賠償法對行政賠償范圍的界定

談到這個(gè)行政賠償范圍，這個(gè)概念一直在范疇上存在不同的見解。比如“行政賠償范圍這個(gè)概念可以在兩個(gè)層次意義上使用，一是指導(dǎo)致行政賠償責(zé)任的原因行為即侵權(quán)行為的范圍或者說行政賠償應(yīng)當(dāng)界定在哪些事項(xiàng)上……二是指賠償損失的程度，即是否僅賠償直接損失?……我國國家賠償法是在第一個(gè)層次意義上使用行政賠償范圍這個(gè)法律概念的，西方國家在國家賠償立法及理論研究中一般是在第二層次意義上使用‘賠償范圍這個(gè)概念?！边€有不少學(xué)者對此還談及行政賠償主體的范圍，也就是哪些主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。筆者主要談第一個(gè)層次。因?yàn)榈诙€(gè)層面。大家都知道已經(jīng)被眾多學(xué)者談到要擴(kuò)展精神損害賠償和間接損失賠償?shù)葍?nèi)容，對這個(gè)趨勢已經(jīng)比較清楚，而筆者鑒于對哪些侵權(quán)行為可以引起國家賠償還存在不少學(xué)界爭論，將行政賠償?shù)姆秶缍ㄔ谝鹦姓r償?shù)脑蛐袨樯稀?/p>

二、英美法系代表之美國和大陸法系代表之法國行政賠償比較

下面將作為英美法系的代表國家的美國再結(jié)合大陸法系的法國簡單比較兩國的行政賠償概況。

首先，從行政賠償范圍的立法模式來看，目前統(tǒng)觀世界各國這方面的立法例大致分為三種，“其一為僅規(guī)定概括性條款，未加具體列舉，日本國是這樣；其二是通過行政法院判例薈萃而成的，比如法國；其三是采取概括與列舉并用的方式，這可以在美國的《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》中找到，我國也是這種體例?！薄懊绹?946年的《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》，但法國卻沒有一個(gè)有關(guān)行政賠償?shù)姆ㄒ?guī)?！狈▏紫仁切姓ㄔ汉推胀ǚㄔ翰⒋娴捏w制，而在法國行政法中，判例等非成文法占有首要的地位，行政賠償制度由行政法院的判例，而不是由成文法確立和發(fā)展。至于原因筆者認(rèn)為除了本身判例是行政法主要淵源之外，還不可剔除國家賂償制度在法國的演進(jìn)過程中對判例的依賴性。

第二，從兩國行政賠償范圍得以確立和發(fā)展的沿革來看。西方國家行政賠償制度的確立經(jīng)歷了國家主權(quán)完全豁免時(shí)期、國家主權(quán)有限豁免時(shí)期以及行政賠償制度的全面確立時(shí)期。在19世紀(jì)70年代以前，所有國家都否定國家賠償責(zé)任的存在。例如當(dāng)時(shí)美國的“國家免責(zé)”，即非經(jīng)政府同意不得對政府起訴。這一原則既適用于聯(lián)邦政府，也適用于州政府。自19世紀(jì)70年代到第二次世界大戰(zhàn)期間是行政賠償制度的初步確立階段。最初法國的國家賠償是由普通法院受理的，但是這遭到了法國行政法院的堅(jiān)決反對，并在1873年于著名的勃朗哥案件的判例確立了行政侵權(quán)賠償?shù)幕舅枷搿＿@個(gè)判例第一次明確了國家對公務(wù)活動(dòng)所引起的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，開創(chuàng)了國家承擔(dān)行政賠償責(zé)任的先例，標(biāo)志著行政賠償制度的誕生。二戰(zhàn)后，國家賠償制度得到了全面發(fā)展，世界各國進(jìn)行社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律諸方面的改革，其中一個(gè)重大變化就是拋棄主權(quán)絕對、國家免責(zé)觀念，確立了國家賠償制度。20世紀(jì)40年代后，法國行政賠償范圍的不斷擴(kuò)大，國家不負(fù)賠償責(zé)任的范同逐步縮小，僅限于法律明文規(guī)定和最高行政法院判例所確認(rèn)的事項(xiàng)。法國成為國家賠償制度較為發(fā)達(dá)的國家之一。而美國作為以不成文法為傳統(tǒng)的英美法系國家代表也開始制定了專門的國家賠償法典。美國于1946年頒布了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，經(jīng)過1966年的修改，至今仍在適用。該法規(guī)定凡政府的任何人員于其職務(wù)范圍內(nèi)因過失、不法行為或不行為，引起人民財(cái)產(chǎn)上的損害或人身上的傷亡，聯(lián)邦政府應(yīng)與私人一樣，負(fù)有被提起訴訟并進(jìn)行賠償?shù)呢?zé)任。

第三，從國家承擔(dān)行政賠償范圍的具體行為方面來看。在行政作為與行政不作為上，美國和法國都將此劃入行政賠償范圍之內(nèi)。美國有一個(gè)案例，一個(gè)小男孩在公園玩耍。因?yàn)闆]有攔人的鐵鏈，小男孩受了傷，法院認(rèn)定政府負(fù)有賠償責(zé)任。這讓筆者想起我國的一個(gè)新聞報(bào)道，是說某鄉(xiāng)村的一個(gè)河堤口，一小孩在岸邊玩時(shí)，不小心落水身亡，父母將構(gòu)建河堤的承辦政府機(jī)關(guān)告上法庭，政府機(jī)關(guān)沒有先例，而且與法無據(jù)不予賠償。筆者認(rèn)為這里主要的因素除了兩國立法狀況不同之外，關(guān)鍵是追究責(zé)任原則有所不同。比如法國是危險(xiǎn)責(zé)任和過錯(cuò)原則結(jié)合，美國是逐漸確立這樣的理念。而我國則是從違法原則來追究政府責(zé)任。其實(shí)在我國國家賠償法的內(nèi)容上并不排除違法的行政不作為，只是該案表現(xiàn)出來的不作為沒有明確的法律需要作為的依據(jù)，導(dǎo)致了違法原則在這里出現(xiàn)了漏洞。在羈束行政行為和自由裁量行政行為上，法國和美國存在一些差異。對自由裁量行為造成的損害國家不予賠償?shù)囊?guī)定，是美國《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該法在2680條中規(guī)定了大量不適用國家賠償?shù)那樾?，其中很大一部分是行政自由裁量行為，如因行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員行使裁量權(quán)或不行使裁量權(quán)，不論該裁量權(quán)是否濫用，國家均不負(fù)賠償責(zé)任。相對而言法國賠償?shù)姆秶鷦t很廣泛了?；诜▏姓r償?shù)淖肪吭瓌t，只要給行政相對人的合法權(quán)益造成了損害。即便是自由裁量行為也給予賠償。在過失的行政行為可否獲得賠償上，美國并不一律排斥，但是需要原告承擔(dān)舉證責(zé)任。具體是，原告不僅需要證明行政機(jī)關(guān)職員的行政職務(wù)行為構(gòu)成過失，而且還要證明損害的發(fā)生是由該職員的過失引起的。在法國，損害賠償一般是由過錯(cuò)行政行為造成的，過失一般是公務(wù)過錯(cuò)，故意是個(gè)人過錯(cuò)。公務(wù)員表現(xiàn)出極端的粗暴和疏忽時(shí)才構(gòu)成本人過錯(cuò)。針對公務(wù)過錯(cuò)，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任，而個(gè)人過錯(cuò)則由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)私法上的賠償責(zé)任。

在行政立法行為是否可以獲得賠償上，美國給予了排除，而且，“政府官員執(zhí)行制定法或規(guī)章所規(guī)定的職務(wù)行為，不管所執(zhí)行的法律和規(guī)章是否有效，所引起的賠償請求”都不予賠償。在法國通過判例確定，因立法行為制定的某項(xiàng)立法的實(shí)施導(dǎo)致了特定人的損害，受害人則可以依據(jù)危險(xiǎn)責(zé)任原則請求主管行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償。在公務(wù)員行為可以請求國家賠償?shù)姆秶笮∩?，美國?lián)邦侵權(quán)責(zé)任范圍僅限于職務(wù)行為。美國是通過憲法性訴訟和聯(lián)邦侵權(quán)求償訴訟來分配公務(wù)員和政府之間承擔(dān)賠償責(zé)任的比例。1988年美國修改《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》規(guī)定，美國代替官員的賠償責(zé)任，成為官員執(zhí)行職務(wù)時(shí)侵權(quán)賠償?shù)奈ㄒ槐桓?。受害人不得追訴官員的責(zé)任，但官員違反憲法的侵權(quán)行為例外。法國的公務(wù)員責(zé)任追究制是比較特殊的，有一個(gè)發(fā)展過程是由公務(wù)員個(gè)人責(zé)任到行政主體責(zé)任再到現(xiàn)在的行政主體并列責(zé)任。法國公務(wù)員造成損害的行為，出于行政主體過錯(cuò)，由行政主體負(fù)賠償責(zé)任；如果該行為出于公務(wù)員個(gè)人的過錯(cuò)，

則由公務(wù)員個(gè)人負(fù)賠償責(zé)任；如果公務(wù)過錯(cuò)和個(gè)人過錯(cuò)并存，由兩者負(fù)連帶責(zé)任。公務(wù)員或行政主體賠償全部損失后，都可請求共同責(zé)任人償還其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分，雙方對于關(guān)于賠償金額的分擔(dān)和實(shí)施的爭議，由行政法院管轄。而大多數(shù)國家都是通過追償?shù)姆绞揭蠊珓?wù)員對自己的行為負(fù)責(zé)，比如我國。對于公務(wù)員在一定程度上可以直接站到法庭的被告席上對自己的部分職務(wù)行為承擔(dān)賠償責(zé)任。必然可以讓公務(wù)員加強(qiáng)責(zé)任意識，提高行政行為的質(zhì)量；讓受侵害人去選擇兩個(gè)賠償主體中的任意一個(gè)，對于受侵害人而言恐怕也是一種良好的權(quán)利保障的方式。

第四，從行政賠償范圍所依據(jù)的歸責(zé)原則和理論根據(jù)比較來看。在美國，《十國行政法》舉例如下，在游行示威中警察開槍打死了并未參加游行的無辜者，死者家屬卻不能得到政府救濟(jì)。而在法國就能得到救濟(jì)。因?yàn)檫@屬于危險(xiǎn)責(zé)任的范疇，警察的行為具有風(fēng)險(xiǎn)性，應(yīng)負(fù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。而不是介意有無過錯(cuò)，指揮要造成了嚴(yán)重?fù)p害，就應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。從上面的表述，可以簡單看出法國是過錯(cuò)責(zé)任和危險(xiǎn)責(zé)任，而美國則主要是過錯(cuò)責(zé)任。其實(shí)這深層的理論根據(jù)也對這種責(zé)任追究的原則起到了決定性的作用。在關(guān)于國家賠償?shù)幕居^念上反映了兩種不同的傾向。第一種傾向認(rèn)為國家賠償在性質(zhì)上是國家承擔(dān)違法侵權(quán)責(zé)任的一種方式，是建立在過失責(zé)任的原則之上的。國家承擔(dān)賠償責(zé)任的前提是代表國家進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)的政府官員對于侵權(quán)行為的發(fā)生主觀上有過錯(cuò)，或者公務(wù)活動(dòng)上存在某種缺陷，即公務(wù)過失。此時(shí)的國家賠償責(zé)任是一種代位責(zé)任。第二種傾向認(rèn)為根本不考慮致害行為是否有過錯(cuò)，是否違法，是否有可非難性。而是根據(jù)國家負(fù)有的社會(huì)責(zé)任強(qiáng)調(diào)對公民、組織所受損失的補(bǔ)償。公共負(fù)擔(dān)平等說與社會(huì)保險(xiǎn)理論是典型代表。第一種理論正是美國目前國家賠償依據(jù)理論所屬的類型，而法國則是第二種，基本上就是公平負(fù)擔(dān)平等說?；诖耍捅阌诶斫夥▏奈ｋU(xiǎn)責(zé)任為什么較之別的國家會(huì)那么大膽和廣泛。第二種學(xué)說已經(jīng)被廣大學(xué)者看好，不少國家也在慢慢普遍接受法國行政法學(xué)界的觀點(diǎn)。公平責(zé)任平等說和社會(huì)保險(xiǎn)說可能是構(gòu)筑國家賠償制度未來前景的理論脊梁。

三、我國行政賠償范圍擴(kuò)大之改革勢在必行

隨著時(shí)間的推移，法國通過行政法院一系列的判決確立了非常廣泛的行政賠償范圍，現(xiàn)在國家?guī)缀醭袚?dān)全部行政賠償責(zé)任。一些在傳統(tǒng)理論上認(rèn)為應(yīng)屬于國家責(zé)任豁免的事項(xiàng)，如行政立法行為、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部懲戒行為，公有公共設(shè)施管理與設(shè)置欠缺行為，甚至對于因國際條約產(chǎn)生的巨大而特別的損害，法國的行政法院都認(rèn)為在特定條件下國家也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)為了使受害人有更多機(jī)會(huì)獲得賠償，法國對“公務(wù)行為”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，主張只要是為了公共利益而從事的行為，或在行政主體權(quán)力控制下而工作，即使行為人不具有公務(wù)員的身份，也被理解為公務(wù)行為，對其侵害。國家也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了行政賠償?shù)姆秶?。美國的行政賠償?shù)姆秶踩找鏀U(kuò)大，借鑒法國等行政賠償較為先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，做出利于受行政侵權(quán)行為損害的人的賠償范圍的界定。比如上個(gè)世紀(jì)60年代的一天，一名美國游客躺在沙灘上享受夏威夷陽光。大風(fēng)將一個(gè)椰子吹落，正好打在那名游客的頭部關(guān)鍵部位，性命就此斷送。這宗美國史無前例的案件，惟有憑法官“自由裁量”。法官指出夏威夷州政府因管理失職而侵犯公民的人身自由權(quán)利，使憲法精神蒙垢，致游客死亡。理應(yīng)判罰。這是對政府所管理的公有公共設(shè)施導(dǎo)致相對人身體損害的賠償確認(rèn)。

法國的行政賠償?shù)姆秶h(yuǎn)遠(yuǎn)大于我國，我國行政賠償?shù)姆秶黠@過窄，擴(kuò)大賠償范圍勢在必行。在美國司法判例上已經(jīng)開始向法國這種比較先進(jìn)的侵權(quán)行為界定靠近，進(jìn)一步完善我國的行政賠償制度，擴(kuò)大行政賠償?shù)姆秶?，以加大對行政相對方?quán)益的保護(hù)，也將是行政賠償制度發(fā)展的必然方向。

責(zé)編：呂尚