我國農(nóng)村民主監(jiān)督乏力的思考

范如平

摘要：文章從監(jiān)督主體制約權(quán)力的強(qiáng)弱、監(jiān)督意識的濃淡、監(jiān)督信息透明度大小、監(jiān)督制度保障機(jī)制健全與否等方面分析了我國農(nóng)村民主監(jiān)管缺失的原因及表現(xiàn)，提出了加強(qiáng)監(jiān)督主體制約力、提高村民素質(zhì)強(qiáng)化監(jiān)督意識、加強(qiáng)政治溝通增強(qiáng)信息暢達(dá)透明、注重制度建設(shè)、提高農(nóng)民組織化水平等對策。

關(guān)鍵詞：民主政治村民監(jiān)督缺陷對策

中圖分類號：C912.82文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-091-02

民主監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治得以實現(xiàn)的關(guān)鍵性步驟，但是在現(xiàn)代民主政治建設(shè)的進(jìn)程中，我國民主政治的監(jiān)督環(huán)節(jié)卻不盡人意，尤其是已實施多年村民自治的農(nóng)村地區(qū)，民主監(jiān)督成為村民自治四個環(huán)節(jié)(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督)中最弱的一環(huán)(有人稱之為“軟監(jiān)督”)。一些村莊的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)只是一種應(yīng)付上級檢查的擺設(shè)，監(jiān)督制度得不到有效落實，民主監(jiān)督乏力。這與實現(xiàn)“管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)不相一致，那么個中原因是什么，又應(yīng)采取什么對策解決這一問題呢?

一、民主監(jiān)督乏力的表現(xiàn)及原因

1、監(jiān)督主體制約權(quán)力力量弱小。我國《村委會組織法》規(guī)定，村民是村民自治活動中行使民主監(jiān)督權(quán)力的主體。該法強(qiáng)調(diào)通過普通村民時村級權(quán)力組織及其成員進(jìn)行民主監(jiān)督，實現(xiàn)村干部的村務(wù)管理活動和行為符合一定規(guī)范，體現(xiàn)村民意愿。然而，在實際運(yùn)作過程中，村民監(jiān)督的主體地位得不到充分展現(xiàn)，究其原因，一是依托村委會的村委會成員借助上下級組織的力量實際控制地方村務(wù)，蠶食村民的自治權(quán)；二是村民組織松散、認(rèn)識差異較大、人際關(guān)東復(fù)雜，村民自治的民主監(jiān)督缺乏強(qiáng)有力組織的依托，想要實現(xiàn)有效的民主監(jiān)督。需要付出很大的代價。這樣，作為被監(jiān)督者的村委會權(quán)力過強(qiáng)，而作為監(jiān)督主體的普通村民力量太弱，從而使村民民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)被弱化。以致于不到官民利益矛盾比較尖銳的時候，民主監(jiān)督一般難以發(fā)揮作用，且以“勢不兩立”的狀態(tài)顯現(xiàn)，使監(jiān)督處于一種虛位狀態(tài)。

2、監(jiān)督主體的民主監(jiān)督意識淡薄。監(jiān)督意識是實現(xiàn)民主監(jiān)督的重要條件。監(jiān)督意識的強(qiáng)化需要兩個方面：一是監(jiān)督主體積極參與監(jiān)督的意祝；二是監(jiān)督對象自覺接受監(jiān)督的意識。然而無論是作為監(jiān)督主體的農(nóng)民群眾，還是作為監(jiān)督對象的農(nóng)村基層干部，監(jiān)督意識不僅薄弱，甚至可以說沒有。就農(nóng)民而言，相當(dāng)多的村民存在著“官貴民賤”、“民不管官”的傳統(tǒng)觀念，不愿主動行使其監(jiān)督權(quán)利，只有當(dāng)自身利益受到侵害才投訴，不愿多管“閑事”，政治行為冷漠；就村干部而言，部分干部沒有弄清權(quán)力的真正來源，只對上級領(lǐng)導(dǎo)自責(zé)，不僅不愿接受村民群眾的監(jiān)督，甚至對監(jiān)督者進(jìn)行打擊報復(fù)。這些來自傳統(tǒng)政治文化中消極因素的權(quán)力崇拜、等級觀念、依附思想等。嚴(yán)重影響著村民自治民主監(jiān)督效能的發(fā)揮。

3、監(jiān)督主體監(jiān)督信息的失真。信息公開是開展監(jiān)督的前提。如果公眾對許多政治問題非?！案裟ぁ保胀ü裨陬I(lǐng)導(dǎo)者作出重要決定時就很難介入其中。而當(dāng)前的中國農(nóng)村，村委會與村民之間存在著信息擁有量嚴(yán)重不對等。村干部掌握各種信息，但出于利害考慮，他們對要公布的信息往往進(jìn)行過濾，當(dāng)信息傳遞到村民這一監(jiān)督主體耳中時，所得已是屢經(jīng)過濾的失真信息。信息占有量的少、狹、失真，權(quán)威信息來源的缺乏，不僅容易造成官民對立，而且使民主監(jiān)督的有效性大打折扣，使監(jiān)督制約權(quán)力的政治功能難以實現(xiàn)。

4、民主監(jiān)督制度缺乏保障機(jī)制。村級民主監(jiān)督乏力的另一個原因是民主監(jiān)督的相關(guān)機(jī)制缺失。健全的民主監(jiān)督制度，是權(quán)力制衡規(guī)律的重要體現(xiàn)。任何政治權(quán)力都必須設(shè)置一定的制約機(jī)制，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致機(jī)制失衡。而我國村民自治的具體制度不配套、不完善。從農(nóng)村總體情況看。制度的技術(shù)性和程序性十分薄弱。具體表現(xiàn)在：一是有關(guān)制度規(guī)定的原則可操作性不強(qiáng)。比如《村委會組織法》雖然明確規(guī)定實行村務(wù)公開，特別強(qiáng)調(diào)村務(wù)公開的內(nèi)容、時間，但只規(guī)定了原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時實行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實的法律責(zé)任，而對于公開的程序、方式及公開真實性的保證等問題，則規(guī)定不詳。二是村務(wù)公開制度實施主體單一。許多地方只是村干部的單邊行動，缺乏村民的積極參與，這樣重表面輕實效的村務(wù)公開，監(jiān)督效果可想而知。

5、監(jiān)督主體缺乏強(qiáng)力的組織依托。組織的運(yùn)行應(yīng)以一定的公共權(quán)威為基礎(chǔ)。而目前的農(nóng)民組織在農(nóng)村公共權(quán)力系統(tǒng)中仍處于被管理的地位，擁有的公共權(quán)威幾近為零。若監(jiān)督客體是權(quán)勢力量，而監(jiān)督主體沒有足夠的資源支撐與之相抗衡，民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)就無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。目前廣大農(nóng)村缺乏維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的組織，使農(nóng)民的談判和溝通能力大大減弱，各種資源均處于劣勢。從各地農(nóng)村的實際來看，村干部在農(nóng)村掌握大量的資源，不斷追逐各自的小集團(tuán)利益和私人利益，和廣大村民關(guān)系緊張，對危害自己的利益的村民進(jìn)行打擊報復(fù)，致使維權(quán)組織受到現(xiàn)實擠壓，生存空間不大。雖然農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、社區(qū)公益性組織也有相當(dāng)數(shù)量，但是這些組織發(fā)揮的作用還很有限，就目前而言，其組織狀況難以承擔(dān)起監(jiān)督重責(zé)。

二、改善農(nóng)村民主監(jiān)督乏力的對策

1、提升監(jiān)督主體制約權(quán)力的力量。監(jiān)督主體制約權(quán)力力量的提升必須從兩方面著手。一是作為權(quán)勢力量的監(jiān)督客體必須自覺接受來自監(jiān)督主體的監(jiān)督，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行。因為村民擁有村務(wù)的監(jiān)督權(quán)是毋庸置疑的。這既是人民當(dāng)家作主本質(zhì)的體現(xiàn)。也是提升監(jiān)督主體制約權(quán)力力量的關(guān)鍵所在。在選舉活動中，作為權(quán)勢力量的監(jiān)督客體不僅要尊重監(jiān)督主體的提名權(quán)、選舉權(quán)，更要尊重他們擁有的罷免權(quán)；在村務(wù)管理中，要落實監(jiān)督主體的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，凡是涉及監(jiān)督主體根本利益的事情，必須召開村民(監(jiān)督主體)會議，經(jīng)村民(監(jiān)督主體)討論后，由村民(監(jiān)督主體)投票決定；要自覺限制村委會的權(quán)利，嚴(yán)格村務(wù)定期匯報和村委會成員述職報告制度，落實村民(監(jiān)督主體)評議村干部制度。提升村民(監(jiān)督主體)在民主選舉后對監(jiān)督客體的制約力。定期召開黨員會議，村民(監(jiān)督主體)代表大會，通報重大村務(wù)事項，聽取意見，充分保障監(jiān)督主體各項權(quán)利的實現(xiàn)。形成對權(quán)勢力量監(jiān)督客體的有效監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督主體和客體之間的良性互動；二是作為制約權(quán)力力量的監(jiān)督主體要積極主動參與公共事務(wù)，關(guān)心公共事務(wù)的發(fā)展，行使自己的監(jiān)督權(quán)限。為此一要堅定主人翁信念，監(jiān)督權(quán)力當(dāng)之無愧；二要對重大村務(wù)，監(jiān)督主體間要統(tǒng)一思想，達(dá)成共識，形成合力；三要監(jiān)督主體成員間互相激發(fā)監(jiān)督熱情，加強(qiáng)組織聯(lián)盟。協(xié)調(diào)人際關(guān)系，提高監(jiān)督水平，建立強(qiáng)有力的組織依托，克服組織松散、認(rèn)識差異較大、人際關(guān)系復(fù)雜等不良現(xiàn)象；四要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，奠定民主監(jiān)督的物質(zhì)基礎(chǔ)，使民主監(jiān)督獲得必須的物質(zhì)監(jiān)督動力。使民主監(jiān)督呈現(xiàn)出不可抑制的生機(jī)和活力。

2、強(qiáng)化監(jiān)督主體的民主監(jiān)督意識。占全國

人口大多數(shù)的農(nóng)民素質(zhì)不高是一個不爭的事實，這嚴(yán)重制約著中國農(nóng)民政治參與水平的提高，限制著農(nóng)民對民主監(jiān)督重要性的認(rèn)識及其權(quán)益的積極表達(dá)。要強(qiáng)化監(jiān)督主體(農(nóng)民)的民主監(jiān)督意識，提高其參政議政能力。必須加大對農(nóng)民培訓(xùn)的力度。因為“文盲是站在政治之外的，必須先教他認(rèn)字，不識字就不可能有政治?！睘榇艘灰ㄟ^政治、法律知識的學(xué)習(xí)強(qiáng)化其民主監(jiān)督意識。這可以分兩步，以提高村民本身的政治素質(zhì)為切入點(diǎn)，對農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代民主政治教育，把農(nóng)民從對權(quán)利崇拜、等級現(xiàn)念和政治冷漠中解放出來，幫助他們接棄傳統(tǒng)政治文化中消極因素的影響。逐步確立現(xiàn)代政治民主監(jiān)督意識；以提高農(nóng)民的法律素養(yǎng)為著力點(diǎn)，對廣大村民進(jìn)行法律知識教育，逐步提高農(nóng)民的法律監(jiān)督意識。讓他們學(xué)會自我角色定位，認(rèn)識到自己的權(quán)利和義務(wù)。更重要的是，學(xué)會運(yùn)用法律武器來維護(hù)自己的權(quán)利，從而更好地實現(xiàn)對村級組織及其成員強(qiáng)有力的監(jiān)督。二要通過民主監(jiān)督實踐，提高農(nóng)民對村務(wù)工作的民主監(jiān)督意識。在民主監(jiān)督的實踐中發(fā)現(xiàn)問題。解決問題，使農(nóng)民認(rèn)識到監(jiān)督不僅能夠有利于問題的解決，而且還能帶來長期的經(jīng)濟(jì)效益和政治利益，這樣必然能激起農(nóng)民民主監(jiān)督的意識升華。三要通過干部的帶動作用、示范作用，強(qiáng)化民主監(jiān)督的意識。為此要最大限度地調(diào)動干部學(xué)習(xí)的積極性、主動性，不斷提高農(nóng)村基層干部的思想和文化素質(zhì)，加強(qiáng)村干部自覺接受民主監(jiān)督和法律監(jiān)督意識的教育，使其自覺地接受監(jiān)督的行為變成農(nóng)民增強(qiáng)民主監(jiān)督意識的強(qiáng)大推動力。

3、加強(qiáng)政治溝通，確保信息真實與透明。信息是同一權(quán)利的社會成員分享過程。因此，要在公共政策實施的過程中建立開放結(jié)構(gòu)，使整個過程向不同的社會主體開放，保證政策過程的信息流通，使公民可以充分了解與政策相關(guān)的信息，給公眾以較是的知情權(quán)。要杜絕信息過濾，防止失真信息的蔓延。為此，一要進(jìn)一步強(qiáng)化村務(wù)公開。村務(wù)公開是監(jiān)督主體對村委會行使監(jiān)督的主要方法。在村民會議中，必須對村務(wù)公開的內(nèi)容、時間、地點(diǎn)、形式加以確定。并且在村務(wù)公開后。由專人對村務(wù)公開的內(nèi)容加以解釋，并且接受村民的質(zhì)詢。對質(zhì)詢的內(nèi)容要規(guī)定在一定的時間內(nèi)，在公開欄或者適當(dāng)?shù)膱龊霞右越獯?。要以群眾是否滿意作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，做到公開的內(nèi)容要真實，辦事要公平、公正；對搞假公開的村干部要嚴(yán)肅處理，杜絕村務(wù)公開中的弄虛作假行為，確保村務(wù)公開的真實有效。二要及時、準(zhǔn)確地告知村民上級相關(guān)的文件信息。村委會要定期召開村民會議或者村代表會議，一方面要講解黨和國家政策度時傳遞給村民，讓村民明確自己的權(quán)利，另一方面，縣，主管農(nóng)村部門有必要經(jīng)常下鄉(xiāng)，向農(nóng)民宣傳民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式和程序，讓農(nóng)民明確村務(wù)工作的管理內(nèi)容、要求及責(zé)任，應(yīng)盡可能規(guī)范管理和服務(wù)的內(nèi)容和要求，確定主管單位，這樣，村民對村干部的監(jiān)督才能有根有據(jù)。三要充分發(fā)揮新聞媒體的作用。利用廣播、電視、報刊將內(nèi)容向群眾公開進(jìn)行廣泛宣傳；每次公開后村民委員會都應(yīng)及時召開村民代表會議或村民會議廣泛征求群眾意見，聽取群眾的反映，并對群眾提出的疑問和要求在公開欄或適當(dāng)?shù)膱鏊M(jìn)行答復(fù)。

4、完善基層民主監(jiān)督制度保障機(jī)制。強(qiáng)化民主監(jiān)督力量必須完善相關(guān)的制度保障機(jī)制，將村務(wù)管理的各項工作納入規(guī)范化的軌道，建立適宜村民實施民主監(jiān)督的硬約束制度保障機(jī)制：一要建立不信任動議機(jī)制。只要有一個本村村民提議。并有超過半數(shù)以上村民附議(必須采用書面形式，以備核查)，就可以對某個村委會成員提出免職的動議。只要這個動議不存在威脅、賄賂、偽造等不正當(dāng)手段，這個動議就應(yīng)當(dāng)成立。被罷免的村委會成員就應(yīng)當(dāng)自行終止行使職權(quán)。被罷免的村委會成員可以在終止管理權(quán)后。向村民會議提出申辯意見，并開展必要的辯論。如意見達(dá)不到統(tǒng)一，可請求村黨支部或鄉(xiāng)民政協(xié)理員調(diào)解。二要建立村民監(jiān)督專員機(jī)制。監(jiān)督專員由本村2至3名村民組成，獨(dú)立于村委會，可以根據(jù)村務(wù)實際運(yùn)行情況有權(quán)召開村民大會，對村委會的政治作為提出質(zhì)疑，并要求村委會成員在規(guī)定的時間和地點(diǎn)加以解答。監(jiān)督專員在村委會選舉時由村民會議民主選舉產(chǎn)生。監(jiān)督專員應(yīng)該授予會議召集權(quán)，只要有1／5的村民附和，就有權(quán)召開村民大會。這樣改變召集權(quán)僅僅掌握在村委會手中是不合理的局面，有利于民主議事制度化，有利于村民話語權(quán)的行使。能充分發(fā)揮村民代表會議的作用。

總之。村民自治中的民主監(jiān)督，既是村民直接行使民主權(quán)利的重要方式，又是維護(hù)村民根本利益的重要手段。民主監(jiān)督的有效實施，可以有效監(jiān)督和約束村干部的行為和村委會的工作，防止民主選舉流于形式，防止民主決策和民主管理成為個人或少數(shù)人的行為。有了民主監(jiān)督，就能促使村務(wù)管理規(guī)范化。就能促使村委會及其成員認(rèn)真履行自己的職責(zé)。全心全意為廣大村民謀利益，就能建立和諧的社會主義新農(nóng)村，就能使社會主義新農(nóng)村建設(shè)“管理民主”這一目標(biāo)得以實現(xiàn)，為農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大好局面進(jìn)一步創(chuàng)造良好條件，因此必須高度重視農(nóng)村民主監(jiān)督乏力這一重大問題。找出得力措施促使農(nóng)村民主政治健康發(fā)展。

責(zé)編：賈偉