政府行政性資產(chǎn)管理創(chuàng)新策略研究

王　彪

摘要：隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入和機構(gòu)改革后政府職能的轉(zhuǎn)變，對政府行政性資產(chǎn)管理體制改革和政府行政性資本營運提出了新的挑戰(zhàn)。文章在剖析我國當前政府行政資產(chǎn)管理存在問題的基礎上，有針對性地提出了行政資產(chǎn)管理創(chuàng)新的策略選擇。

關鍵詞：行政資產(chǎn)管理機制創(chuàng)新策略

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-085-02

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和公共財政的逐步建立，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總量規(guī)模不斷擴大，在國有資產(chǎn)總量中所占比重持續(xù)上升。據(jù)統(tǒng)計，目前我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)達到4萬億元，已占到我國國有資產(chǎn)總量(不舍自然資源性國有資產(chǎn))的35％。我國行政資產(chǎn)管理存在著產(chǎn)權(quán)不清、管理制度不健全、監(jiān)督乏力等問題，這使得行政性國有資產(chǎn)經(jīng)營效率十分低下。收益流失嚴重。如何建立適應市場經(jīng)濟要求的政府行政性資產(chǎn)管理，形成高效的、充滿活力的政府行政性資產(chǎn)投入、產(chǎn)出良性循環(huán)的運營策略已是迫在眉睫。

一、政府行政性國有資產(chǎn)管理存在的問題

1、國有資產(chǎn)流失嚴重。政府行政性資產(chǎn)管理流失問題發(fā)生在資產(chǎn)管理的購置、使用、處置等各環(huán)節(jié)。在資產(chǎn)購置環(huán)節(jié)，由于資產(chǎn)購置過程缺乏規(guī)范的科學、民主決策機制，一些部門單位決策失誤、經(jīng)驗不足甚至個別人謀取私利等原因，造成單位無效資產(chǎn)增加，資產(chǎn)隱性流失現(xiàn)象普遍，一些單位常常購買質(zhì)次價高的產(chǎn)品或者工程。造成了國有資產(chǎn)的大量流失。在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，一些單位管理不善，損壞和丟失現(xiàn)象時有發(fā)生。在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)，資產(chǎn)流失的渠道更為復雜。

2、資產(chǎn)配置不公平。由于缺乏公平合理的、有約束力的國有責產(chǎn)配置和定額標準，以及資產(chǎn)購置資金來源的多樣性，目前我國政府行政性資產(chǎn)的隨意購置和重復購置現(xiàn)象比較普遍，導致資產(chǎn)配置不公平，各行政事業(yè)單位所承擔的任務與所占用的資產(chǎn)不合理，各單位之間的資產(chǎn)配備不公平。如房產(chǎn)、公務車等國有資產(chǎn)在各行政事業(yè)單位之間配置不公平的現(xiàn)象在各地區(qū)、各部門較普遍，也是目前國有資產(chǎn)管理中比較突出的問題。

3、資產(chǎn)使用效率低下。資產(chǎn)使用效率不高是政府行政性資產(chǎn)管理中存在的另一個嚴重問題，由于資產(chǎn)配置不公平，重復購置嚴重，在使用過程中又缺乏規(guī)范化管理。結(jié)果導致許多單位目前普遍存在著大量閑置資產(chǎn)，大天降低了固有資產(chǎn)的使用效率。固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)等各類資產(chǎn)中尤其是以固定資產(chǎn)方面的使用率不高更為突出。

4、非轉(zhuǎn)經(jīng)現(xiàn)象突出。從目前掌握情況看，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”(即行政事業(yè)單值把非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn))是資產(chǎn)管理中最為嚴重的一個問題。一是在我國現(xiàn)行的政府行政性資產(chǎn)“非特經(jīng)”過程中，由于制度不完善，管理執(zhí)行不力，結(jié)果導致政府行政性資產(chǎn)流失嚴重。二是“非轉(zhuǎn)經(jīng)”過程中非經(jīng)營性國有資產(chǎn)本身的流失。三是“非轉(zhuǎn)經(jīng)”產(chǎn)生的資產(chǎn)收益流失。政府行政性資產(chǎn)是國家撥給行政事業(yè)單位用于完成國家行政事業(yè)任務的國有資產(chǎn)。因此，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”產(chǎn)生的資產(chǎn)收益也應該屬于國家所有，但是，單位利用國有資產(chǎn)對投資得到的收益，對外出租得到的租金等收益，都成為單位自己的集體所有。

5、財務管理和資產(chǎn)管理相脫離。行政事業(yè)單位對政府行政性資產(chǎn)管理基本上是采用分散管理、分散住用、各自為政形式，管資金和管資產(chǎn)相脫節(jié)。財務管理和資產(chǎn)管理相脫離，沒有制定統(tǒng)一的規(guī)范要求，造成單位資產(chǎn)管理與財務管理相分離，資產(chǎn)管理職責不明確。

二、政府行政性資產(chǎn)管理創(chuàng)新的原則

1、資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合的原則。政府行政性資產(chǎn)具有配置領域的非生產(chǎn)性、使用目的公共服務性、資產(chǎn)使用的無償性和消耗性、財政配置性等特征，其日常維持運轉(zhuǎn)和價值補償要依靠財政預算安排的資金來實現(xiàn)。現(xiàn)有的行政事業(yè)單位存量國有資產(chǎn)是預算資金累積的結(jié)果，未來的行政事業(yè)單位的增量國有資產(chǎn)也將是預算資金繼續(xù)補償?shù)慕Y(jié)果。因此，資產(chǎn)管理與預算管理兩者是相輔相成、密不可分的。

2、計劃配置與市場配置相結(jié)合的原則。行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)主要來源于財政撥款和補貼，資金是國家的，而使用是無償?shù)?，往往單位從政府爭取到資金形成資產(chǎn)后就變成了“單位的資產(chǎn)”，單位就可以自行支配、處置或用于謀利。這就必然導致單位不斷跑財政、找財政、“跑部錢進”。以各種名又要資金。因此，必須按行政事業(yè)單位所承擔的提供公共產(chǎn)品的任務量。通過市場配置機制做到資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合、制定有關資產(chǎn)配置標準和辦法，由財政資產(chǎn)管理部門結(jié)合單位的存量資產(chǎn)情況審查單位所需的新增資產(chǎn)，增加資產(chǎn)配置合理性審查這一關鍵環(huán)節(jié)，并建立政府行政性資產(chǎn)的共建共享機制，保證國有資產(chǎn)得到充分、有效的利用。

3、價值管理與實物管理相結(jié)合的原則。時行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理采取價值管理與實物管理相結(jié)合的方式，才符合市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，才能構(gòu)建出一個科學的行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理體制。行政事業(yè)單位著重實物管理并結(jié)合價值管理，運用統(tǒng)計報告制度，來確保國有資產(chǎn)的安全完整；財政國有資產(chǎn)管理部門則著重價值形態(tài)實行總量控制管理，并結(jié)合信息管理系統(tǒng)進行實物管理，通過支出管理，確定考核指標，加強對單位資產(chǎn)運用情況的考核，著重考核行政事業(yè)單位占有使用的國有資產(chǎn)在總價值量上是否安全完整。

三、政府行政性資產(chǎn)管理創(chuàng)新的具體途徑

按照公共財政的要求研究改革政府行政性資產(chǎn)管理，結(jié)合財政和行政事業(yè)單位體制改革，來構(gòu)建新的政府行政性資產(chǎn)管理模式：即建立國家統(tǒng)一所有、各級政府分級監(jiān)管、財政管理國有資產(chǎn)、單位占有和使用的政府行政性資產(chǎn)管理新模式。按照市場經(jīng)濟的要求選擇政府行政性資產(chǎn)管理目標模式，按照公共財政的要求，探索國有資產(chǎn)管理與公共財政管理相結(jié)合，國有資產(chǎn)管理與預算管理、財務管理相結(jié)合的有效途徑，逐步建立起一個有利于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，有利于促進國有資產(chǎn)合理配置與有效使用的管理模式。

1、建立政府行政性資產(chǎn)制度化、法制化、市場化的形成機制。資產(chǎn)形成機制是資產(chǎn)管理的首要環(huán)節(jié)，建立科學民主的政府行政性資產(chǎn)形成機制，有助于公正合理地配置政府行政性資產(chǎn)，提高政府行政性資產(chǎn)的使用效率。(1)建立科學民主的政府行政性資產(chǎn)形成機制。必須制定公正合理的政府行政性資產(chǎn)配置標準。這種配置標準必須具有以下特點：一是統(tǒng)一性。二是以實物標準為主，價值標準為輔。能夠制定實物標準的，應盡量使用實物標準。三是強制性。資產(chǎn)配置標準經(jīng)有關資產(chǎn)管理部門制定頒布后即具有法律效力，各行政事業(yè)單位都必須照章執(zhí)行。不得擅自提高標準。(2)嚴格按公共預算方式配置政府行政性資產(chǎn)。必須把政府行政性資產(chǎn)配置嚴格納入預算管理。根據(jù)行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準，按行政事業(yè)單位承擔的職責與任務量，采用公共預算

方式配置資產(chǎn)。任何政府行政性資產(chǎn)的購置都必須納入預算，防止資產(chǎn)購置的隨意性。(3)實行并推廣政府采購制度。在政府行政性資產(chǎn)購置環(huán)節(jié)，應實行政府采購制度，改分散自由采購為集中招標采購。各級主管部門應根據(jù)預算，集中采購其下屬單位所需的普通辦公用品，各單位按預算規(guī)定申請領用；各專項資產(chǎn)管理部門應根據(jù)所轄范圍對專項資產(chǎn)的需求情況，統(tǒng)一購建專項資產(chǎn)。政府采購制度是市場經(jīng)濟條件下政府實現(xiàn)其支出目標的主要手段。在我國，實行政府采購制度有助于降低資產(chǎn)形成成本，節(jié)約政府財力，提高資產(chǎn)形成效率，同時還有助于從制度上遏制資產(chǎn)采購環(huán)節(jié)的腐敗。

2、建立高效節(jié)約的地方政府行政性資產(chǎn)使用機制。(1)逐步推行專項設備的專業(yè)化集中管理。對辦公用房、公務用車等大宗資產(chǎn)以及部分價值昂貴、使用率不高的專用設備實行專業(yè)化集中管理，提高其使用效率。即在一個地方或一個系統(tǒng)內(nèi)，根據(jù)總體需要由二級管理部門統(tǒng)一購置所需設備并進行統(tǒng)一管理：各使用單位把各自的使用需求上報：級管理部門后，由二級管理部門統(tǒng)籌安排各使用單位使用。(2)建立政府行政性資產(chǎn)使用管理責任制度。采取以下措施建立以使用過程和價值管理為重點的政府行政性資產(chǎn)使用管理責任制度。在政府行政性資產(chǎn)的占有使用單位內(nèi)部，建立和落實資產(chǎn)管理責任人制度，把資產(chǎn)的完好率與資產(chǎn)責任人的工作業(yè)績掛鉤，作為其職務與薪金升級的主要標準之一；逐步推行資產(chǎn)管理人員持證上崗制度，對重點部門及重要設備實行資產(chǎn)管理人員委派制度，確保資產(chǎn)管理人員相對獨立性。以更好地履行資產(chǎn)管理職責。(3)解決政府行政性資產(chǎn)的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”問題。政府行政性資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”問題，不僅造成了大量的國有資產(chǎn)流失，而且還沖擊著正常的市場運行秩序，必須采取有力措施盡快解決。第一，分類解決國家行政機關和事業(yè)性單位“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)。第二，建立和完善“非轉(zhuǎn)經(jīng)”管理制度，加強存量“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的管理。第三，切實控制新的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”行為。除機構(gòu)改革或其他有關政策法律規(guī)定必須進行“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的。在經(jīng)過嚴格的審批與嚴謹?shù)恼撟C后可以進行“非轉(zhuǎn)經(jīng)”外，其他情況均不允許“非轉(zhuǎn)經(jīng)”。

3、建立公正合理的政府行政性資產(chǎn)處置機制。從資產(chǎn)的調(diào)劑、交易與租賃、報廢等方面，規(guī)范和完善政府行政性資產(chǎn)的處置，防止資產(chǎn)處置的隨意性和國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。(1)建立政府行政性資產(chǎn)的統(tǒng)一調(diào)劑制度。為了提高資產(chǎn)的使用效率，對行政事業(yè)單位長期占有而不能有效利用和超過編制定額的國有資產(chǎn)，應本著物盡其用的原則，進行資產(chǎn)調(diào)劑。對各行政事業(yè)單位需要新購置的資產(chǎn)，首先應從現(xiàn)有的閑置資產(chǎn)中調(diào)劑，以防止資產(chǎn)的重復購置。(2)建立政府行政性資產(chǎn)交易市場和租賃市場。把市場機制引入政府行政性資產(chǎn)的處置過程，建立跨地區(qū)跨部門的閑置資產(chǎn)、待處置資產(chǎn)租賃與交易市場，利用市場化手段實現(xiàn)閑置資產(chǎn)的有效處置。政府行政性資產(chǎn)的交易市場和租賃市場應接市場原則進行運作。在市場內(nèi)交易的客體是行政事業(yè)單位國有閑置資產(chǎn)，資產(chǎn)出讓方(或出租方)為政府行政性資產(chǎn)宏觀管理部門?；蛘呤墙?jīng)其授權(quán)的政府行政性資產(chǎn)二級管理單位、政府行政性資產(chǎn)使用單位；資產(chǎn)的購買方(或承祖方)既可以是本級政府管轄之外的行政事業(yè)單位也可以是企業(yè)甚至個人。出售與租賃資產(chǎn)后所得收入，在扣除交易成本后形成的凈收入，應上繳本級財政。(3)建立政府行政性資產(chǎn)信息化管理系統(tǒng)。近十年來。我國政府行政性資產(chǎn)規(guī)模迅速擴大，從1995年的9606億元。增加到2004年的38448，8億元，增長了3倍，平均每年增長幅度高達33％。據(jù)統(tǒng)計全國有114.5萬戶行政事業(yè)單位，政府行政性資產(chǎn)管理工作涉及單位眾多、匯編范圍龐大、數(shù)據(jù)量大。因此，必須通過信息化手段來進行管理，以現(xiàn)代信息技術為手段對政府行政性資產(chǎn)進行高致管理，必將是國有資產(chǎn)管理信息化改革發(fā)展的必然方向。(4)建立政府行政性資產(chǎn)管理績效評價制度。政府行政性資產(chǎn)管理績效評價制度，是評價與考核政府行政性資產(chǎn)管理效率的重要手段，它借鑒經(jīng)營性資產(chǎn)的成本與效益原則，把行政事業(yè)單位完成的任務量與使用的資產(chǎn)緊密地聯(lián)系起來，實行嚴明的資產(chǎn)管理績效目標控制，促進行政事業(yè)單位在保質(zhì)保量地完成行政事業(yè)任務的同時提高資產(chǎn)使用效率。節(jié)約有限的財政資金。(s)合理設置機關行政資產(chǎn)主管部門機構(gòu)。加強機關行政資產(chǎn)管理，建立新型的保障性資產(chǎn)管理體制，其授權(quán)主管部門機構(gòu)設置是個關鍵，是個重要的組織保障。根據(jù)機關行政資產(chǎn)管理的獨立性和明確這一部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的思路，遵循保障性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)相分離的原則，以及產(chǎn)權(quán)代理人和使用人相分離的原則，對于主管部門的設置應完全從發(fā)揮市場對于資源配置的基礎性作用出發(fā)，建立完備的產(chǎn)權(quán)交易主體和交易過程。

責編：紀毅