城市郊區(qū)土地整理現(xiàn)狀及對策分析

胡雪飛

摘要：城市化加速推進的進程中必須科學開展城市郊區(qū)的土地整理。文章從城市郊區(qū)土地整理的內(nèi)涵出發(fā)。對我國城市郊區(qū)土地整理的現(xiàn)狀進行了簡要分析，并結(jié)合其問題提出了解決對策。

關(guān)鍵詞：城市郊區(qū)土地整理現(xiàn)狀時策

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-029-02

城市郊區(qū)是位于大城市與鄉(xiāng)村地域之間深受城市輻射影響的過渡地帶。當前，隨著我國國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展和城市化進程的加快發(fā)展，使得我國大部分大中城市已進入了核心區(qū)和郊區(qū)同步發(fā)展的旺盛時期。城市郊區(qū)作為城市化加速推進過程中出現(xiàn)在大城市周邊的一個特殊區(qū)域。是城市建設中最富有變化的地區(qū)，同時也是城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱地帶。

一、城市郊區(qū)土地利用內(nèi)涵

土地整理是社會經(jīng)濟發(fā)展由外延型向集約型轉(zhuǎn)變的一個具體體現(xiàn)，即在土地利用總體規(guī)劃控制下，對現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)和利用空間區(qū)位進行合理再配置，充分挖掘土地有效利用面積，以實現(xiàn)土地利用的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益最大化以及土地的持續(xù)利用。在不同區(qū)域、不同的發(fā)展階段，土地整理內(nèi)涵不同。

城市郊區(qū)土地整理就是要對城市郊區(qū)零星分散、規(guī)模和布局不合理的農(nóng)村小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民點、農(nóng)村工業(yè)點等進行統(tǒng)一規(guī)劃。有步驟地實施歸并，實現(xiàn)土地利用類型的轉(zhuǎn)化，包括大田農(nóng)業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫氜r(nóng)業(yè)、園藝農(nóng)業(yè)用地；農(nóng)業(yè)用地逐漸轉(zhuǎn)為工業(yè)、運輸倉儲業(yè)、商貿(mào)和旅游業(yè)用地以及原本城市郊區(qū)的城市型用地內(nèi)部的優(yōu)化置換和變化調(diào)整。

城市郊區(qū)土地整理是一種輻射狀的形態(tài)整理，可以通過突出中心城區(qū)的核心地位，形成層級型輻射結(jié)構(gòu)，邊建設、邊整理，往往與布置城市主干道延伸線等大型市政項目的建設同時進行。

二、城市郊區(qū)土地利用現(xiàn)狀及問題分析

城市郊區(qū)位于城市建成區(qū)和外圍純農(nóng)業(yè)地區(qū)之間的過渡地帶，兼具城市和鄉(xiāng)村的特征，是城鄉(xiāng)互相交融和包容的地域。目前我國城市郊區(qū)土地利用的現(xiàn)狀如下：

首先，建設用地增長非常迅速。大城市郊區(qū)土地在位置上處于城市外部，正處于城市化的最前沿。隨著中心城市的經(jīng)濟發(fā)展、城市集聚效應的增強，城區(qū)范圍不斷向外擴展，郊區(qū)土地往往按照農(nóng)業(yè)用地－菜地－工業(yè)用地－居住用地－商業(yè)服務設施配套的次序，轉(zhuǎn)換用地類型，逐漸由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地。

其次，大量集體土地進入房地產(chǎn)市場。在城市化進程中，郊區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)有巨大空間。由于郊區(qū)土地價格明顯低于市中心區(qū)地價，且具有巨大的增值潛力，于是在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，郊區(qū)部分農(nóng)地以集體土地的形式主動參與商業(yè)或居住區(qū)開發(fā)，促使大量土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設用地。

第三，郊區(qū)土地利用集約化水平不高，經(jīng)濟效益也偏低。由于郊區(qū)接近城市，具有交通便利、信息通達等優(yōu)勢，所以相對較遠離城市中心的鄉(xiāng)村地區(qū)來說，其農(nóng)業(yè)用地的集約化程度與產(chǎn)出水平較高。但與市中心比較。郊區(qū)的城市用地占地大、建筑密度低、用地容積率低，所以土地利用集約化水平不高，經(jīng)濟效益也偏低。

與此同時，在城市郊區(qū)土地利用當中，土地利用率不高，耕地擠占現(xiàn)象嚴重；非法占地現(xiàn)象較為普遍，土地收益流失；土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，郊區(qū)布局雜亂等都成為城市郊區(qū)土地利用的問題所在。

三、城市郊區(qū)土地整理存在的問題及對策

(一)當前城市郊區(qū)土地整理當中存在的主要問題

1、資金投入和管理的問題。土地整理的各項內(nèi)容都需要巨額資金的支持，而土地整理資金的管理也是郊區(qū)土地整理面臨的難題。必須要在較短時間內(nèi)建立起一套完整的土地整理資金保障體系以及高效的土地整理資金籌措、運作和監(jiān)督機制，保證整理過程資金的按時足額到位以及資金的高效利用，才能保證郊區(qū)土地整理順利進行。

2、技術(shù)支持問題。土地整理橫跨眾多學科領(lǐng)域，技術(shù)性和實踐性極強，需要完整的技術(shù)支持。而城市郊區(qū)土地整理又有它的特殊性，因為城市郊區(qū)位于城市擴展的最前沿，如何整理郊區(qū)土地使之適應并促進城市的發(fā)展，更需要技術(shù)支持。

3、社會保障問題。這是當前各地土地整理當中普遍存在的問題。土地是農(nóng)民生存的保障，隨著土地經(jīng)營的規(guī)模化和農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，城市郊區(qū)原來的農(nóng)民將逐步脫離土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口。在這個農(nóng)民市民化的過程中，沒有社會保障不行，所以必須要為他們提供完善的安置措施，妥善解決轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民的社會保障問題。然而近年來較多地區(qū)由于解決不了失地農(nóng)民在生活、就業(yè)、居住、社會服務等方面應有的保障，引發(fā)了許多社會矛盾和社會問題。

此外，如何因地制宜有特色地開展土地整理，提高土地利用效益也是一個問題。

(二)對策

1、經(jīng)費問題。目前土地整理資金的來源主要包括財政撥款、貸款融資、土地預出讓、合作進行土地整理(主要針對農(nóng)地整理)、土地證券化等。其中，土地證券化是指以土地收益或者土地貸款作為擔保發(fā)行證券的過程，在國內(nèi)基本上還處于探索階段。

對于郊區(qū)土地整理而言，如果資金來源單純以行政推動為主，那么資金來源和渠道都將受到局限，從而制約土地整理的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化形成，所以必須要多渠道融資，多管齊下。除去財政撥款、貸款融資等基本來源以外，對于郊區(qū)土地整理當中的農(nóng)地整理。鼓勵和組織村民或其他經(jīng)濟實體投勞、投資，按照“誰投資，誰受益”的原則，吸收資金投入，擴大籌資渠道。對于市地整理，可以和和某一經(jīng)濟實體達成合作，即土地整理機構(gòu)以土地作為合作條件，而該經(jīng)濟實體以資金作為合作條件。而土地證券化目前則被認為是實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的一種較好形式，同時有利于解決農(nóng)民土地被國家征用后喪失生活保障基礎的問題。

處于城市發(fā)展擴張前沿的郊區(qū)，由于潛在的經(jīng)濟利益驅(qū)使，相對于貧困地區(qū)比較容易保證土地整理資金的到位。但土地整理資金的有效監(jiān)管同時也是難題。必須按照《土地管理法》等相關(guān)規(guī)定，建立良好的資金運作機制，保證專項資金合理、規(guī)范使用。四川省成都市2008年出臺了《成都市土地整理項目專項資金分配使用暫行規(guī)定》，堅持“專戶管理、?？顚Ｓ谩⒎謳し猪椖亢怂?、嚴禁挪用、提高使用效益”的原則，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用和私分土地整理項目專項資金，以加強和規(guī)范成都市土地整理項目專項資金的分配使用。

2、技術(shù)問題。城市郊區(qū)土地整理橫跨眾多學科領(lǐng)域，技術(shù)性和實踐性極強，需要完整的技術(shù)支持。加之各地城市郊區(qū)土地整理模式不同，所以可采用土地整理地域特征指標、待整理土地利用類型指標、土地整理目標指標和土地整理運作方式指標對土地整理模式進行劃分，并根據(jù)各地整理模式的劃分，為完善土地整理技術(shù)規(guī)程和制定相關(guān)政策奠定科學基礎。

3、社保問題。郊區(qū)土地整理中肯定會面臨失地農(nóng)民的保障問題。失地農(nóng)民是農(nóng)村城市化過程必然出現(xiàn)的特殊群體，失去土地這一生存基本保障的農(nóng)民需要妥善的社會保障。要保證農(nóng)民真的以土地換到保障，需要做好各方面工作，包括土地行政主管部門具體負責征地補償和征地補償安置費用的解繳；勞動和社會保障部門具體負責被征地農(nóng)民基本生活保障資金的發(fā)放管理；財政部門具體負責被征地農(nóng)民基本生活保障資金的管理；審計部門應加強對被征地農(nóng)民基本生活保障資金的監(jiān)督等。

同時。根據(jù)當?shù)貙嶋H靈活安排，更好地保障失地農(nóng)民的生活。可根據(jù)當?shù)貙嶋H，結(jié)合土地利用類型的轉(zhuǎn)化，如原本農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫氜r(nóng)業(yè)、園藝農(nóng)業(yè)用地或工業(yè)、運輸倉儲業(yè)、商貿(mào)和旅游業(yè)用地等，吸收失地農(nóng)民就業(yè)，創(chuàng)造條件解決農(nóng)民長遠的生活出路問題。此外，由于比較便利的交通，郊區(qū)失地農(nóng)民也有較多其他的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會。

4、郊區(qū)土地整理特色問題。前面提到，城市郊區(qū)土地整理根據(jù)各地實際有不同整理模式，土地利用類型的轉(zhuǎn)化包括大田農(nóng)業(yè)用地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫氜r(nóng)業(yè)、園藝農(nóng)業(yè)用地；農(nóng)業(yè)用地逐漸轉(zhuǎn)為工業(yè)、運輸倉儲業(yè)、商貿(mào)和旅游業(yè)用地以及原本城市郊區(qū)的城市型用地內(nèi)部的優(yōu)化置換和變化調(diào)整等。各地應該根據(jù)本地土地資源利用的不同實際，適應于本地地理地貌以及及經(jīng)濟社會發(fā)展的不同要求，因地制宜進行城市郊區(qū)土地整理。例如，四川省成都市結(jié)合其郊區(qū)的龍泉驛地區(qū)地貌類型復雜、高差懸殊、河流縱橫、山地占絕對優(yōu)勢、自然景觀差異大等自然條件，積極開展郊區(qū)土地整理，引導當?shù)赜幸?guī)模有層次地發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，挖掘土地利用潛力，提高了當?shù)赝恋乩玫慕?jīng)濟效益和社會效益。

責編：若佳