全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策究竟如何建設

張偉兵

摘 要：人力資源和社會保障部于2009年2月公布的 《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》重申了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度理念，堅持了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向，但這個新《辦法》并沒有觸動現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險制度的缺陷，沒有從根本上觸動地區(qū)統(tǒng)籌和地區(qū)分割的現(xiàn)實，需要進一步予以討論和完善。農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的建設，需要探尋“統(tǒng)賬結(jié)合”的新形式、新機制，增強制度的開放性和靈活性，適應農(nóng)民工流動就業(yè)和轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關系的需要。

關鍵詞：農(nóng)民工；農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策；新型“統(tǒng)賬結(jié)合”

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0121—06

2009年2月，人力資源和社會保障部（以下簡稱“人保部”）公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》（以下簡稱《辦法》），并公開向社會征求修改意見?！掇k法》的出臺，使目前有關農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的討論有了一個較為明確的結(jié)果，標志著農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的制度框架基本確定，接下來將進入政策的進一步完善和具體實施階段。同時，人保部的這一政策行動還預示著地方政府層面上的“自由實驗”和“自主實施”階段即將結(jié)束，今后將在全國范圍內(nèi)執(zhí)行一個統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策。對此，筆者認為，人保部出臺的《辦法》至少有兩點值得商榷：其一，《辦法》雖然為農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的協(xié)調(diào)和今后實現(xiàn)統(tǒng)一奠定了初步的制度框架，但它僅強調(diào)了向“統(tǒng)賬結(jié)合”制度理念的簡單回歸，而且僅在降低繳費率等基本的技術參數(shù)上做文章，并沒有真正觸動現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度的內(nèi)在缺陷。其二，《辦法》雖然也制定了相應的農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移措施，但實質(zhì)上仍回避了地區(qū)統(tǒng)籌和地區(qū)分割的難題，《辦法》中所規(guī)定的農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移措施，仍有許多地方需要完善。農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策建設，需要在《辦法》的基礎上，進一步尋求新視野、新出路。

本文將按照社會政策的基本原理，重點通過與人保部出臺的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》

的對比分析，分別從政策理念、具體的制度模式、轉(zhuǎn)移機制等方面詳細闡述筆者的政策建議，

為破解農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策難題提供參考。

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的理念

農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的理念是“城鄉(xiāng)一體化”。所謂“城鄉(xiāng)一體化”，具體是指在設計農(nóng)民工

養(yǎng)老保險政策時，要把農(nóng)民工和鄉(xiāng)村人口以及城市人口放在一起進行通盤考慮，而不是人為地予以制度分割。最好的情況是用一個統(tǒng)一的制度把所有的就業(yè)人口囊括進來。顯然目前國家對此難以承受。這就需要尋求不同制度保持協(xié)調(diào)和接續(xù)的辦法。制度的協(xié)調(diào)和最終統(tǒng)一是城鄉(xiāng)一體化的精髓。

以“城鄉(xiāng)一體化”作為農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策理念的依據(jù)是基于對農(nóng)民工未來前途的判斷。以發(fā)展的眼光看，農(nóng)民工只是一個特定歷史時期的現(xiàn)象，是中國城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。隨著改革的深入發(fā)展，城鄉(xiāng)分割的社會結(jié)構(gòu)終將成為歷史，最終被城鄉(xiāng)一體化取代，相當多的農(nóng)民工和農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。農(nóng)民工市民化的結(jié)果意味著，農(nóng)民工的養(yǎng)老保障需求在未來將與城市居民并無二致，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工實行完全統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度將是歷史的必然。從這個基本問題出發(fā)，任何為農(nóng)民工在城市單獨建立一個違背“統(tǒng)賬結(jié)合”制度理念的政策體系的做法是必須堅決拋棄的。農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的最終走向，是納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度體系。我們必須清醒地認識到，目前要一步實現(xiàn)這個目標，并不現(xiàn)實。由于受農(nóng)民工較低的人力資本、非正規(guī)就業(yè)狀況以及經(jīng)濟全球化等約束條件的影響，農(nóng)民工融入城市是一個逐步的過程，農(nóng)民工現(xiàn)象也將在一個較長的時期內(nèi)存在。因此，農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策在制度設計上必須著眼長遠，而不能僅僅是一個應急性的臨時性措施。同時，鑒于農(nóng)民工流動性強的特點，制度設計還要充分考慮農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系在城鄉(xiāng)社會保障體系之間的轉(zhuǎn)移與接續(xù)，以保障農(nóng)民工年老后能真正獲得養(yǎng)老金待遇。這就要求我們不僅要堅持“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度理念，而且要革新其運行機制，使其適應流動人口就業(yè)的特點。這種制度不僅可以把農(nóng)民工包容進來，而且能作為基本制度向所有就業(yè)人群(無論是流動就業(yè)還是穩(wěn)定就業(yè))擴展。這在目前看來是一個最具優(yōu)勢的政策思路。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的具體模式

1.政策模式

基于上述“城鄉(xiāng)一體化”的政策理念，農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的具體模式應是社會統(tǒng)籌賬戶（空賬）+ 個人賬戶（空賬）與現(xiàn)收現(xiàn)付的財務機制相結(jié)合的養(yǎng)老保險體系。這種政策模式在制度形式上可稱之為新型“統(tǒng)賬結(jié)合”的“大賬戶”制度模式。它所蘊含的基本政策思路和制度內(nèi)容是：

（1）適應農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)、整體收入較低的特點，農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策屬于基本養(yǎng)老保障層次，即公共養(yǎng)老保障制度層次。這一層次的養(yǎng)老保障政策，是以全社會和政府的力量為依托，幫助社會成員應對現(xiàn)代社會中的社會經(jīng)濟風險，依法保障社會成員基本生活的經(jīng)濟福利制度。作為保障農(nóng)民工年老后基本生活需要的一種養(yǎng)老制度安排，養(yǎng)老基金的安全是第一位的?；攫B(yǎng)老保障資金不進入資本市場，而是付給了同一時點的老年人口。由此，農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的財源籌集方式和基金運營機制只能是現(xiàn)收現(xiàn)付制，而不是基金積累制?，F(xiàn)收現(xiàn)付的財務機制和財源籌集方式保證了基金的穩(wěn)定性、安全性，而且現(xiàn)收現(xiàn)付制下的養(yǎng)老保障是代際間的相互幫助，無論在哪個時點都是年輕人幫助老年人的體系，因此是符合社會倫理要求的制度和政策。

（2）建立“個人賬戶”。農(nóng)民工本人所有的繳費都記錄在個人賬戶上，使繳費與給付一一對應，多繳費者意味著未來領取的養(yǎng)老金也多，這樣可有效地防止逃費、欠費等“搭便車”問題，確立“個人財產(chǎn)權(quán)”，激勵農(nóng)民工的繳費和參與的熱情。

（3）設計相應的養(yǎng)老金的保值增值機制，如設計與GDP增長率或與工資增長率或與生活指數(shù)相聯(lián)動的調(diào)整機制，增強國家對國民的社會保護責任。由于現(xiàn)收現(xiàn)付的財務機制下，“個人賬戶”實質(zhì)是“空賬”，只有繳費記錄而無實際的資金積累，且個人賬戶采用繳費確定型的支付方式（即DC型支付計劃），因此，農(nóng)民工年老退出勞動生產(chǎn)后，國家要按農(nóng)民工個人的繳費記錄發(fā)放養(yǎng)老金，就必須保證每年的繳費記錄有相應的保值增值機制，保證未來養(yǎng)老金不貶值。通俗地說，這里的運行機制實際上等同于銀行儲蓄賬戶的運作機制。人們到銀行存款后，儲蓄本上的存款記錄始終是存在的，儲蓄本上并沒有實際的資金積累，存款本身可能已被銀行改作他用，例如用于貸款或自行投資，但儲戶并不關心存款如何運作，他只關心銀行能按儲戶需要及時兌現(xiàn)本金和利息即可，這種機制容易使廣大民眾與銀行之間形成長期的相互信任關系。

（4）在建立“個人賬戶”的同時為農(nóng)民工建立一個“社會統(tǒng)籌賬戶”，仍采用現(xiàn)收現(xiàn)付制與DC型支付計劃，基金來源可由企業(yè)和國家兩方面承擔。這里美國、新加坡等國家的資產(chǎn)建設社會保障制度（Asset—based policies）的經(jīng)驗值得借鑒。農(nóng)民工個人向養(yǎng)老賬戶繳費后，企業(yè)和國家投入相應的匹配資金，這樣可大大增強對農(nóng)民工繳費的激勵作用。

（5）“個人賬戶”和“社會統(tǒng)籌賬戶”的資金，都屬于農(nóng)民工的個人財產(chǎn)。農(nóng)民工無論流動到哪里，無論在哪里養(yǎng)老，政府必須兌現(xiàn)對農(nóng)民工的承諾，建立相應的養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移機制。

（6）農(nóng)民工的養(yǎng)老保險待遇為“個人賬戶”與“社會統(tǒng)籌賬戶”合并計算的養(yǎng)老金額。若農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)化為城市居民，其“個人賬戶”金額及相應的“社會統(tǒng)籌賬戶”金額可與現(xiàn)行的城市養(yǎng)老保險待遇進行折算；若農(nóng)民工回到農(nóng)村，其“社會統(tǒng)籌賬戶”金額可合并到“個人賬戶”中去，與同樣實行個人賬戶模式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度銜接。①

2.前述政策模式與人保部政策方案的比較

從人保部公布的《辦法》看，人保部的政策方案簡單沿用了現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度實行的“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度框架，并沒有對相應的運作機制進行更新，沒有增強“統(tǒng)賬結(jié)合”制度框架的開放性、靈活性和包容性。反觀前述農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策模式，它對《辦法》作了進一步的完善。首先，考慮到將來與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)銜接這個因素，農(nóng)民工養(yǎng)老保險仍然采用“社會統(tǒng)籌和個人賬戶養(yǎng)老金”相結(jié)合的制度框架，在制度形式上和現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相對應。其次，無論是個人賬戶還是社會統(tǒng)籌賬戶，兩者都通過現(xiàn)收現(xiàn)付的財務機制保障了養(yǎng)老金的安全，也達到了社會共濟的目標，同時采用DC型支付計劃還保證了養(yǎng)老金的增值。也就是說，個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶兩部分同時采用的都是統(tǒng)賬結(jié)合的運作機制，既保證了農(nóng)民工養(yǎng)老基金的安全和增值，又達到了社會共濟的目標。再次，提供了不同制度實現(xiàn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的空間。如果我們切實找到了養(yǎng)老保險基金保值增值的辦法，農(nóng)民工個人賬戶就過渡為“實賬”進行運作，國家承諾的養(yǎng)老基金收益率也同時過渡為資本市場實際的收益率。這樣，農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策就和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了統(tǒng)一，徹底實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。另外，大賬戶制度還是一個便攜性很強的制度，既有利于保護統(tǒng)籌地區(qū)的利益，又有利于養(yǎng)老基金和養(yǎng)老保險關系隨農(nóng)民工的流動就業(yè)而轉(zhuǎn)移，這對保護農(nóng)民工利益、激發(fā)農(nóng)民工參與的熱情具有重要作用（參見后文的詳細分析）。

可以說，筆者設想的新型農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度模式在維持原有制度框架基本不變的前提下，通過運行機制的更新，避免了原有制度的缺陷，而且使統(tǒng)賬結(jié)合的制度設計思想顯得更完美、更靈活。這一政策模式試圖從各種因素的制約中，尋找到一個“第三條道路”，既能立足當前，適應農(nóng)民工流動就業(yè)的特征，又要著眼長遠，促進城鄉(xiāng)社會保障的一體化和農(nóng)民工在城市的社會融入。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的相關制度安排

圍繞上述確定的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策模式，我們簡要闡述其他關鍵性的制度安排。為了更好地突出我們的政策思路，并與人保部的政策方案進行對比，討論主要集中在以下兩個方面：

1.繳費基數(shù)和繳費比例

人保部公布的農(nóng)民工參保辦法規(guī)定，用人單位和農(nóng)民工個人共同繳納基本養(yǎng)老保險費。繳費基數(shù)按基本養(yǎng)老保險的有關規(guī)定確定。單位繳費比例為12%，農(nóng)民工個人繳費比例為4%—8%，由所在單位從本人工資中代扣代繳，并全部計入其本人基本養(yǎng)老保險個人賬戶。原來已參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工和用人單位，可按本辦法調(diào)整繳費標準?？梢钥闯?，人保部的方案考慮了農(nóng)民工收入低的狀況，從低水平起步，以期盡快達到對農(nóng)民工“廣覆蓋”的制度目標。然而，這里有一些可商榷之處。

（1）繳費基數(shù)不合理。參照城鎮(zhèn)在崗職工月平均工資作為農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費的基數(shù)，無形中提高了農(nóng)民工個人的繳費比例，存在著明顯的不合理因素。按《辦法》規(guī)定，農(nóng)民工個人的養(yǎng)老保險繳費基數(shù)應以本地上年度在崗職工月平均工資的300%—60%為標準進行確定。如果以這個標準來實施，農(nóng)民工個人仍然承擔著較高的繳費基數(shù)和繳費比例。從2007年全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月平均工資（名義工資）2078元的計算來看，按其60%作為繳費基數(shù)的下限是1247元，這超過或接近全國農(nóng)民工的月平均收入水平。以此為基數(shù)計算農(nóng)民工的繳費，顯然，農(nóng)民工實際承擔的繳費率要高于城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員，這樣加大了農(nóng)民工的經(jīng)濟負擔，使制度的運轉(zhuǎn)包含明顯的不公平因素，這不僅形不成對農(nóng)民工參保的有效激勵機制，也會大大削弱制度的吸引力。實際上這也是若干年來農(nóng)民工無法直接納入城市職工基本養(yǎng)老保險制度的重要原因。目前人保部的方案對此似乎并沒有做出實質(zhì)性的改變。

（2）比較低的繳費率對應的是比較低的替代率。目前人保部的參保辦法降低了農(nóng)民工個人的繳費比例，允許農(nóng)民工在4%—8%的繳費比例浮動范圍內(nèi)進行選擇，這很有可能使農(nóng)民工最終領到的養(yǎng)老金接近或低于城鎮(zhèn)低保標準。一旦如此，制度的可持續(xù)性將受到很大的影響。由于獲得城市低保并不依賴于勞動者繳費，只要通過貧困救助資格審查，就可獲得相應的低保救助。在這種情況下，如果養(yǎng)老金接近或低于城市低保標準，很容易導致閑暇替代勞動、隱性就業(yè)等情況的出現(xiàn)。因為不通過繳費也能領取到相當于繳費帶來的經(jīng)濟收入，那么勞動者將不再有積極性向社保制度供款，轉(zhuǎn)而等待城市低保的救助。這對勞動者個人來說是非常劃算的，但對于一個社會的經(jīng)濟增長、健康的勞動觀念的培養(yǎng)來說，卻會帶來極大的負面作用。為了有效防止這種情況的發(fā)生，按照公共財政體制的建設方向，加快培育公共投資管理體制，對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險進行相應的財政補貼已經(jīng)是迫切的任務。

基于上述分析，筆者的政策建議是：第一，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)應以農(nóng)民工務工地所屬的統(tǒng)籌地區(qū)的上年度社會平均工資水平確定，或者最好以務工地所屬的統(tǒng)籌地區(qū)的全體農(nóng)村外來務工人員的上年度平均工資水平確定。一般來說，在勞動力市場上，當年每個月的工資經(jīng)常處于變動之中，不適宜作為繳費基數(shù)，而上年度的工資水平卻能夠確定下來。第二，繳費比例可以保持全國統(tǒng)一，統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)民工個人繳費率為繳費基數(shù)的8%，這有利于將來與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)銜接。如果國家今后能夠按照建立公共財政體制的方向?qū)r(nóng)民工參加養(yǎng)老保險進行補貼，農(nóng)民工個人的繳費率則可以實際下降為4%或6%，另外的4%或2%的繳費比例所對應的繳費額則可以由國家財政進行補足，農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬率仍為8%。經(jīng)過測算，這完全是在國家財政收入的可承受能力之內(nèi)的。此外，企業(yè)（用人單位）的繳費基數(shù)應以上年度全體職工工資總額進行確定，繳費比例經(jīng)過測算，可以保持在10%左右。②

2.農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移機制

（1）人保部關于農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移的方案及問題

《辦法》針對農(nóng)民工就業(yè)流動性強的特點，明確了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移和權(quán)益累計、接續(xù)的政策，同時規(guī)定，到達領取養(yǎng)老保險待遇年齡的農(nóng)民工，按照與城鎮(zhèn)參保職工一視同仁的原則計發(fā)相關待遇。③

仔細研讀人保部關于農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系的轉(zhuǎn)移辦法，可以看出，其最大的優(yōu)點在于：首先，它確認了參保期限可以累計計算的原則，再加上今后原則上不再辦理“退?！保@有助于打破以前農(nóng)民工“繳費參?！鲃油吮！倮U費參?！倭鲃油吮＃ɑ虿辉賲⒈＃钡膼盒匝h(huán)，保護農(nóng)民工的累計繳費權(quán)益。其次，它就農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度之間的轉(zhuǎn)換和資金轉(zhuǎn)移方法做出了原則性規(guī)定，并重申了農(nóng)民工在繳費滿15年后與城市職工實行“同城待遇”的制度理念。這些都是政策和制度逐漸趨向進步和社會公正的表現(xiàn)。但是人保部的方案從本質(zhì)上仍回避了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在經(jīng)濟收入和社會地位方面的差別，回避了地區(qū)統(tǒng)籌、地區(qū)分割及相關的利益博弈等重大的政策難題，幾乎復制了深圳市、廣東省等地方政府在農(nóng)民工養(yǎng)老保險方面遭遇的制度難題，從而使農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系能否真正實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)移和真正獲得“同城待遇”具有了不確定性。

第一，按照《辦法》規(guī)定，農(nóng)民工在新城市就業(yè)并繼續(xù)參保的，只要向新就業(yè)地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)出示參保繳費憑證并提出轉(zhuǎn)移申請，就可以轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關系，其養(yǎng)老保險權(quán)益累計計算。對此問題進行分析，我們發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關系有兩種情況，一是帶著資金轉(zhuǎn)移，二是資金沉淀在原參保地，只轉(zhuǎn)移權(quán)益積累的相關信息。前一種情況首要的難題在于：在區(qū)域統(tǒng)籌的情況下，原參保地是否同意轉(zhuǎn)走社會統(tǒng)籌基金，如果不同意，怎樣解決這個問題?如果同意轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)走多少？比例如何確定？農(nóng)民工利益會不會受損？前一種情況次要的難題在于：在區(qū)域統(tǒng)籌的情況下，新參保地是否愿意接收社會統(tǒng)籌基金？由于不同統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和工資水平的差異導致實際繳費基數(shù)的差異，即使在繳費比例相同的情況下，實際積累的基金總額也是不同的，這必然導致因社會統(tǒng)籌金額不同而帶來的利益差異。在這種情況下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有可能因此而阻撓農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金從經(jīng)濟落后地區(qū)向本地的轉(zhuǎn)移，這樣就使農(nóng)民工雖然累計繳費15年，卻難以實現(xiàn)其在發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老的意愿，從而其養(yǎng)老保險權(quán)益難以落實。后一種資金沉淀在原參保地的情況也存在同樣的問題。顯然，人保部的方案對此沒有做出明確的回答。

第二，《辦法》規(guī)定，根據(jù)權(quán)益累計計算原則，在同一個城市繳費滿15年的農(nóng)民工可以與城鎮(zhèn)職工一樣享受基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。對此，能否真正享受與城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老金待遇仍然是個問號。這主要是因為企業(yè)和農(nóng)民工的繳費比例比較低，與城鎮(zhèn)職工的參保貢獻不對等?！掇k法》規(guī)定企業(yè)的繳費費率為12%，農(nóng)民工個人可以在4%—8%的繳費比例范圍內(nèi)進行自由選擇。農(nóng)民工整體收入較低，比較注重眼前收入和當期消費，往往傾向于選擇更低的繳費費率。因此，即使在同樣的繳費基數(shù)下，企業(yè)和農(nóng)民工個人向社會統(tǒng)籌和個人賬戶的供款額就比較低。這就意味著一旦大量農(nóng)民工定居城市，并享受與城鎮(zhèn)職工同樣待遇的話，地方財政就要承擔很大的責任，要對養(yǎng)老保險支出的缺口進行彌補。在地方統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金的情況下，如果大量農(nóng)民工在本地退休，無疑對當?shù)鼐用竦睦婧偷胤截斦芰μ岢隽颂魬?zhàn)。顯然，人保部的轉(zhuǎn)移方案對此缺乏一個詳細的考慮與說明。

（2）確立“工作地繳費、按比例支付、養(yǎng)老地領取”的轉(zhuǎn)移機制

在基本養(yǎng)老保險制度沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的情況下，如何突破地區(qū)統(tǒng)籌和地區(qū)分割的現(xiàn)實，歐盟解決養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移和養(yǎng)老金便攜性問題的做法為我們提供了可資借鑒的國際經(jīng)驗。歐盟采用“工作地繳費、分段記錄、按比例支付”的協(xié)調(diào)方式來解決眾多成員國之間因勞動力相互轉(zhuǎn)移就業(yè)所帶來的對社會保障權(quán)/養(yǎng)老保險權(quán)的訴求問題。這一政策思路已得到歐洲學者的普遍認同并被實踐證明為非常成功的范例。我國目前在農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)移和接續(xù)問題上與歐盟的情況多有相似之處，因此，我們應該主動擺脫現(xiàn)有的被動局面，借鑒歐盟的解決方案，建立一種現(xiàn)實性和合理性相統(tǒng)一的協(xié)調(diào)模式。具體的轉(zhuǎn)移機制是：

第一，農(nóng)民工參保期限累計計算并最終在養(yǎng)老地領取養(yǎng)老金待遇。農(nóng)民工無論參加哪個統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險，不同統(tǒng)籌地區(qū)的繳費年限累計計算，這可以化解農(nóng)民工最低繳費年限的問題?；谵r(nóng)民工存在工作地經(jīng)常變化的特點，政策應允許其養(yǎng)老保險關系隨工作地而轉(zhuǎn)移。只要農(nóng)民工擁有原來工作地的繳費記錄和參保證明，新的工作地應該允許農(nóng)民工參加當?shù)氐霓r(nóng)民工養(yǎng)老保險，這樣農(nóng)民工自然可以實現(xiàn)繳費年限的連續(xù)計算，從而保障農(nóng)民工不因跨省市流動而喪失或降低養(yǎng)老保險的收益。如果農(nóng)民工達到退休年齡，回戶籍地養(yǎng)老，各個工作地分別將其個人賬戶基金及相應的社會統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移至農(nóng)民工戶籍地的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，由戶籍地的社會保障部門為其發(fā)放養(yǎng)老保險金；如果農(nóng)民工最終在戶籍地之外的其他地區(qū)養(yǎng)老，他可以通知各個工作地的社保機構(gòu)，將其養(yǎng)老保險金轉(zhuǎn)入其養(yǎng)老地。

第二，養(yǎng)老保險待遇實行按比例支付。不同統(tǒng)籌地區(qū)為退休農(nóng)民工按比例支付退休養(yǎng)老金，這可以解決跨統(tǒng)籌區(qū)域的養(yǎng)老保險接續(xù)問題和各地養(yǎng)老金標準不一致的問題。在農(nóng)民工養(yǎng)老保險分為社會統(tǒng)籌賬戶和個人繳費賬戶，且社會統(tǒng)籌賬戶和個人繳費賬戶都采用DC型支付計劃的情況下，由于存在著政府制定的收益率以及實行繳費期限累計和按比例支付原則，農(nóng)民工最終的養(yǎng)老金待遇為各個統(tǒng)籌地區(qū)分別支付的養(yǎng)老金之和。各個統(tǒng)籌地區(qū)支付的養(yǎng)老金待遇分為兩個部分：第一部分是規(guī)定繳費期限內(nèi)的社會統(tǒng)籌賬戶基金積累額（本金+基金收益）（實際繳費年限/法定繳費年限）；第二部分是規(guī)定繳費期限內(nèi)的個人賬戶基金積累額（本金+基金收益）（實際繳費年限/法定繳費年限）。如果城鄉(xiāng)一體化進展順利，不論農(nóng)民工社會統(tǒng)籌賬戶基金積累額是多少，各個統(tǒng)籌地區(qū)統(tǒng)一為勞動者支付相同的基礎養(yǎng)老金，那么農(nóng)民工最終得到的養(yǎng)老金待遇為各個統(tǒng)籌地區(qū)分別支付的基礎養(yǎng)老金與個人賬戶基金之和。如果城鄉(xiāng)一體化進展相對緩慢，農(nóng)民工養(yǎng)老保險相對獨立于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險運行，社會統(tǒng)籌金以實際積累額支付。無論哪種情況，農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系都可以得到順利轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老金不會發(fā)生“便攜性損失”。

（3）新轉(zhuǎn)移機制與人保部政策方案的比較

筆者借鑒歐盟經(jīng)驗所提出的農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移的政策建議，是在實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前的一個過渡性方案。這種思路的最本質(zhì)特點是不轉(zhuǎn)移賬戶基金，只轉(zhuǎn)移社會信息和繳費記錄。與人保部制定的農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移辦法相比，其優(yōu)點有三：第一，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)并不帶走養(yǎng)老保險資源，有利于激發(fā)地方政府鼓勵農(nóng)民工參保的積極性，維持現(xiàn)有的利益格局；第二，保證了農(nóng)民工繳費年限的累計，避免了農(nóng)民工的繳費因在不同統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險項目之間進進出出而發(fā)生的養(yǎng)老金“縮水”（養(yǎng)老金的“年金損失”）問題。因為中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差異，不同經(jīng)濟區(qū)域的繳費基數(shù)并不相同，面對農(nóng)民工帶著統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金轉(zhuǎn)移的情況，不同統(tǒng)籌地區(qū)之間折算因子的確定是一個相當棘手的問題。如果折算因子利于農(nóng)民工，等于農(nóng)民工再次流動時把本地資金又帶到了另外地方，這是各統(tǒng)籌地區(qū)不愿意接受的；如果折算因子不利于農(nóng)民工，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益就會在轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中發(fā)生很大的損失，有損于社會公平，不利于對農(nóng)民工的保護。另外，由于各地經(jīng)濟的快速發(fā)展，賦予了折算因子的動態(tài)屬性，使問題變得更為復雜。而借鑒歐盟經(jīng)驗，采用“不帶走”的思路，則可以有效避免這方面的問題。第三，通過養(yǎng)老地的社會保障機構(gòu)發(fā)放養(yǎng)老金待遇更加科學。農(nóng)民工因其較高的流動性可能在很多城市繳費參保，但其最終養(yǎng)老地是根據(jù)個人和家庭情況來確定的，不一定是以前的任何一個參保地。農(nóng)民工或是返回家鄉(xiāng)，或是在所有參保地之外的其他城市養(yǎng)老。鑒于此，以前各個參保地的社保經(jīng)辦機構(gòu)應該把相應的養(yǎng)老金待遇按月匯總到農(nóng)民工養(yǎng)老地的社保經(jīng)辦機構(gòu)，由養(yǎng)老地的社保機構(gòu)進行發(fā)放。

不過，與人保部的辦法相比，這種政策思路也面臨很多挑戰(zhàn)：第一，新機制對各個統(tǒng)籌地區(qū)的精算水平和管理水平有相當高的要求；第二，雖然對不同統(tǒng)籌地區(qū)的利益短期內(nèi)不會造成影響，但從長遠看，不同統(tǒng)籌地區(qū)將來要承擔更大的責任。因為農(nóng)民工實際上在每個地區(qū)的繳費年限可能都比較短，不符合規(guī)定的繳費年限，但由于實行累計繳費原則，那些“視同繳費年限”的虛擬繳費額也必須按照“實際”繳費額進行累計計算和保值增值，因此農(nóng)民工在每個參保地最終領取到的養(yǎng)老金往往會大于按實際繳費額和繳費年限計算出的養(yǎng)老金額。這就使每個參保地的財政要承擔更大的兜底責任——一旦養(yǎng)老金支付出現(xiàn)缺口，當?shù)刎斦枰詮浹a。這很容易誘使一些統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)生“賴賬”行為，導致道德風險。面對這種可能的政策挑戰(zhàn)，一是要加強和提高社保部門人員的業(yè)務素質(zhì)和道德水準；二是必須增強中央政府的政策協(xié)調(diào)能力，加強地方政府之間的合作；三是加快探索實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的步伐，并根據(jù)基本養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全國統(tǒng)籌和2020年實現(xiàn)社保全民覆蓋的目標，中央政府應以構(gòu)建農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度為起點，開始著手建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，加強制度的組織機構(gòu)和行動體系的建設，為將來農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工實行完全統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度創(chuàng)造條件。畢竟，歐盟經(jīng)驗為我們提供的僅是應對統(tǒng)籌層次較低的治標之策，而非治本之計。因此，國家應當在提高信息化管理水平的基礎上，盡快推進農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的全國統(tǒng)籌和全國統(tǒng)一的經(jīng)辦機制的建設。

無論如何，中國應該有自己的符合幾億農(nóng)民工和流動人口就業(yè)特點的社保方案，這不僅需要一個更加民主化的公共決策過程，增加公共智慧和民眾的話語權(quán)，也更需要政治家高明、果斷的抉擇。

注釋

①這里假定農(nóng)村養(yǎng)老保險制度仍采用20世紀90年代試行的“完全積累制”的個人賬戶模式。

②具體的測算方案筆者另行提供。

③人保部2009年2月5日公布的農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移和享受待遇的具體規(guī)定是：農(nóng)民工離開就業(yè)地時，原則上不“退?！?，由當?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機構(gòu)為其開具參保繳費憑證。農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)并繼續(xù)參保的，向新就業(yè)地社保機構(gòu)出示參保繳費憑證，由兩地社保機構(gòu)負責為其辦理基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，其養(yǎng)老保險權(quán)益累計計算；未能繼續(xù)參保的，由原就業(yè)地社保機構(gòu)保留基本養(yǎng)老保險關系，暫時封存其權(quán)益記錄和個人賬戶，封存期間其個人賬戶繼續(xù)按國家規(guī)定計息。到達領取養(yǎng)老保險待遇年齡的農(nóng)民工，按照與城鎮(zhèn)參保職工一視同仁的原則計發(fā)相關待遇：農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險繳費年限累計滿15年以上（含15年），由本人向基本養(yǎng)老保險關系所在地社保機構(gòu)提出領取申請，社保機構(gòu)按基本養(yǎng)老保險有關規(guī)定核定、發(fā)放基本養(yǎng)老金，包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。農(nóng)民工達到待遇領取年齡而繳費年限累計不滿15年，參加了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，由社保機構(gòu)將其基本養(yǎng)老保險權(quán)益記錄和資金轉(zhuǎn)入戶籍地新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，享受相關待遇；沒有參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，比照城鎮(zhèn)同類人員，一次性支付其個人賬戶養(yǎng)老金。

參考文獻

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責任編輯：海 玉