中部水環(huán)境保護(hù)的制度選擇

陳曉景

摘 要：中部地區(qū)流域水污染已成為制約中部崛起的嚴(yán)重障礙。中部水環(huán)境保護(hù)的制度構(gòu)建必須著眼于流域整體生態(tài)系統(tǒng)，遵循流域生態(tài)系統(tǒng)管理法的“元制度”，并根據(jù)各流域的自然地理特征和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：中部崛起；水環(huán)境保護(hù)；流域生態(tài)系統(tǒng)管理；法律制度

中圖分類號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2009)03—0055—03

中部六省跨越長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河四條流域，流域生態(tài)環(huán)境的狀況直接影響著中部崛起的實(shí)現(xiàn)。據(jù)2007年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)顯示：中部地區(qū)四大流域中，只有長(zhǎng)江水質(zhì)符合標(biāo)準(zhǔn)，黃河、淮河為中度污染，海河則是重度污染，幾乎喪失使用功能。中部流域水污染的嚴(yán)峻形勢(shì)反映了中部地區(qū)流域水環(huán)境保護(hù)的緊迫性，也折射出當(dāng)前流域水環(huán)境保護(hù)制度的軟弱。

一、中部水環(huán)境保護(hù)的必然選擇

1.流域生態(tài)系統(tǒng)管理的自然原因

流域是指地表水及地下水分水線所包圍的集水區(qū)域的總稱，習(xí)慣上常指地表水的集水區(qū)域。很明顯，流域中最主要的要素是水，沒有水，也就無(wú)所謂流域，但流域畢竟是一個(gè)集水區(qū)域，因而流域的概念還應(yīng)包括水流經(jīng)的土地以及土地上的植被、森林和土地中的礦藏、水中以及水所流經(jīng)的土地上的生物等等。同時(shí)，流域不僅是一個(gè)從源頭到河口的完整、獨(dú)立、自成系統(tǒng)的水文單元，其所在的自然區(qū)域又是人類經(jīng)濟(jì)、文化等一切活動(dòng)的重要社會(huì)場(chǎng)所。流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r都在很大程度上影響到流域生態(tài)環(huán)境，合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度會(huì)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展創(chuàng)造較好的經(jīng)濟(jì)條件，并為其提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，反之則會(huì)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境造成破壞。同樣，流域社會(huì)狀況，包括社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣、文化背景、社會(huì)人口狀況等，也對(duì)流域環(huán)境的管理有著至關(guān)重要的意義。因此，流域在其邊界范圍內(nèi)由于水的自然流動(dòng)性形成了一個(gè)十分重要的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，這一系統(tǒng)之內(nèi)的各種自然要素之間、自然要素與經(jīng)濟(jì)要素和社會(huì)要素之間、流域上下游、干支流之間都在不斷地進(jìn)行著物質(zhì)能量、信息的交換及資金、人員的交流，一個(gè)因素發(fā)生變化，整個(gè)流域的其他因素都會(huì)受其影響。

2.流域生態(tài)系統(tǒng)管理的歷史選擇

流域水環(huán)境保護(hù)是隨著人們對(duì)流域水資源的開發(fā)利用逐漸發(fā)展起來(lái)的。早期主要以水土保持為主要目標(biāo)，20世紀(jì)中葉以后，隨著水污染問(wèn)題日益加劇，人們開始重視流域水污染防治。然而，人類對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)度欲求及單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式使人們不斷加大對(duì)流域環(huán)境資源的開發(fā)利用，單純的流域水污染防治根本無(wú)法遏制流域生態(tài)系統(tǒng)的日益退化。在這種狀況下，僅僅以“水”為基點(diǎn)的流域水環(huán)境保護(hù)面臨著嚴(yán)峻的困境和挑戰(zhàn)。近年來(lái)，以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的流域生態(tài)系統(tǒng)管理理念，開始在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如澳大利亞、英國(guó)、荷蘭、美國(guó)等被廣泛接受。

生態(tài)系統(tǒng)管理是20世紀(jì)90年代興起的以系統(tǒng)復(fù)合手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境的新型理論，它要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，全面考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的需要和價(jià)值，采用多學(xué)科的知識(shí)和方法來(lái)解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。流域生態(tài)系統(tǒng)管理可以理解為在流域?qū)哟紊系纳鷳B(tài)系統(tǒng)管理，它強(qiáng)調(diào)在流域環(huán)境資源承載力范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境資源的開發(fā)和利用，目標(biāo)是要維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)整體健康與安全，達(dá)到流域自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。其在充分認(rèn)識(shí)和了解流域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮流域生態(tài)系統(tǒng)各要素來(lái)維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定。而且，流域生態(tài)系統(tǒng)管理打破傳統(tǒng)的行政界線，而以自然地理和生態(tài)系統(tǒng)來(lái)劃分界線。

因此，流域生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性及流域管理的歷史發(fā)展，決定了中部水環(huán)境保護(hù)的制度構(gòu)建必須建立在流域生態(tài)系統(tǒng)整體管理基礎(chǔ)之上，即從流域生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)中的各要素，從而維護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定。

二、中部水環(huán)境保護(hù)的具體制度安排

“設(shè)計(jì)良好的制度與規(guī)則會(huì)產(chǎn)生一個(gè)有效率的、增長(zhǎng)迅速的、生活水平不斷提高的社會(huì)，設(shè)計(jì)不良的制度和規(guī)則會(huì)引起停滯，甚至衰退”。同樣，如果中部地區(qū)水環(huán)境保護(hù)制度的設(shè)計(jì)良好，就會(huì)促進(jìn)流域整體生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展；如果制度設(shè)計(jì)不合理，就會(huì)導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境的破壞，從而阻礙中部崛起目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.遵循流域生態(tài)系統(tǒng)管理法的“元制度”

流域生態(tài)系統(tǒng)管理法的理性選擇必然影響和制約著各單個(gè)流域立法，同樣，其制度構(gòu)建也影響和制約著各單個(gè)流域的制度設(shè)計(jì)。因此，流域生態(tài)系統(tǒng)管理法必須設(shè)計(jì)其結(jié)構(gòu)性制度，即“元制度”。流域生態(tài)閾值、流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性特征要求流域生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度必須著眼于維護(hù)整個(gè)流域生態(tài)系統(tǒng)的健康和安全，綜合考慮各要素對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)的影響。基于此，流域生態(tài)系統(tǒng)管理法的制度結(jié)構(gòu)主要包括：

（1）流域生態(tài)閾值管制制度。流域生態(tài)閾值是流域生態(tài)系統(tǒng)保持良性運(yùn)行的最后極限，所有流域環(huán)境資源的開發(fā)利用都不能超過(guò)規(guī)范、確定的閾值標(biāo)準(zhǔn)。流域生態(tài)閾值管制要求流域內(nèi)人們的開發(fā)利用活動(dòng)必須謹(jǐn)慎行事，在不能確定其開發(fā)利用行為對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)的影響結(jié)果前不要匆忙上馬，以避免給流域生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)無(wú)可挽回的巨大損失?！吧鷳B(tài)破壞具有時(shí)間上的深遠(yuǎn)性、空間上的廣延性以及后果的綜合性、不可逆性，其危害要比環(huán)境污染嚴(yán)重、深遠(yuǎn)得多?！眹?guó)內(nèi)外的生態(tài)恢復(fù)與重建的事實(shí)都證明，即使傾盡所有人力、物力與財(cái)力，并且循著科學(xué)的方法對(duì)一個(gè)已經(jīng)破壞的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)和重建，仍舊無(wú)法恢復(fù)到原有100%生態(tài)力水平上來(lái)。流域管理法應(yīng)將流域生態(tài)閾值的識(shí)別、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、程序化，然后據(jù)此對(duì)人們開發(fā)利用流域環(huán)境資源的行為進(jìn)行限制和約束。流域生態(tài)閾值管制制度具體包括流域規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度、總量控制制度、標(biāo)準(zhǔn)制度、監(jiān)測(cè)制度、三同時(shí)制度、限期治理制度、重大水污染事故申報(bào)與應(yīng)急措施制度、生物多樣性保護(hù)制度、船舶污染源控制制度、陸源污染的控制制度、開發(fā)利用項(xiàng)目污染的控制制度、生態(tài)恢復(fù)與重建制度、考核制度等。

（2）流域環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度。流域環(huán)境資源是流域內(nèi)人們共有的財(cái)富，具有公共物品的性質(zhì)。然而，流域環(huán)境資源又是價(jià)值體，環(huán)境資源的效用性、稀缺性往往是其價(jià)值的自然基礎(chǔ)，而市場(chǎng)交易是其價(jià)值的社會(huì)基礎(chǔ)。流域產(chǎn)權(quán)制度包括流域自然資源產(chǎn)權(quán)制度和流域環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)制度。由于流域資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)中的地位與作用不同，在產(chǎn)權(quán)制度上可以考慮進(jìn)行分類安排。如對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)有重大影響的天然資源，可以設(shè)置公共產(chǎn)權(quán)；其他有商業(yè)價(jià)值如水面人工林等確立私人產(chǎn)權(quán)。但是，自然資源作為一個(gè)環(huán)境結(jié)構(gòu)和要素，由各種流域自然資源構(gòu)成的流域生態(tài)體系是一個(gè)生態(tài)鏈，這個(gè)生態(tài)鏈上的任何一個(gè)鏈出現(xiàn)危機(jī)，都可能危及到整個(gè)流域生態(tài)鏈的存在。因此，流域資源產(chǎn)權(quán)制度的目標(biāo)值應(yīng)是廠商私人利益與流域整體利益相趨近或相一致，產(chǎn)權(quán)的合理安排必須在保障流域生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的前提下進(jìn)行。流域環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)是典型的政府排污許可證擬制的產(chǎn)權(quán)，無(wú)論是支配環(huán)境容量額度，還是減排剩余量的確定與交易，政府都將進(jìn)行全程的參與和管制，因而此項(xiàng)產(chǎn)權(quán)比流域自然資源產(chǎn)權(quán)有更多的行政管束。

（3）流域生態(tài)補(bǔ)償制度。流域通過(guò)干支流水系這條動(dòng)力紐帶，將上中下游不同地區(qū)、不同部門、不同人類活動(dòng)緊密地聯(lián)系在一起。然而由于不同地區(qū)、不同部門之間存在著較大差異，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的步調(diào)不一致，上中下游對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)利用和保護(hù)程度不同，局部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)常常出現(xiàn)矛盾。建立適宜的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使各區(qū)域公平承擔(dān)流域生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)義務(wù)，不僅有利于保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，其對(duì)于保障流域整體利益，促進(jìn)全流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也具有重要的作用。

（4）流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)基金制度。目前，國(guó)家對(duì)流域管理的財(cái)政投入十分有限，地方投資更是微乎其微。因此，必須建立和健全流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的基金制度，明確規(guī)定由流域管理機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)基金的籌集、使用、規(guī)劃和監(jiān)督工作，確保其有能力對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施統(tǒng)一整體管理?；鹬饕扇髞?lái)源形成：一是中央財(cái)政的流域管理資金。中央財(cái)政可以征收流域資源和環(huán)境建設(shè)稅或費(fèi)（如排污稅、取水稅、城市維護(hù)稅等。二是流域中下游地區(qū)的補(bǔ)償資金。三是社會(huì)捐獻(xiàn)的資金。流域管理機(jī)構(gòu)可將基金委托銀行貸款，建立有償使用，滾動(dòng)發(fā)展的良性體制。

（5）流域環(huán)境教育及培訓(xùn)制度。流域生態(tài)環(huán)境與流域內(nèi)居民的社會(huì)生活方式緊密相關(guān)，良好的生活習(xí)慣及消費(fèi)模式可以極大減輕對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，堅(jiān)持不懈地進(jìn)行環(huán)境教育和培訓(xùn)，努力提高流域內(nèi)居民的環(huán)境意識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)有損環(huán)境的生活和消費(fèi)模式，是成功治理流域環(huán)境污染的重要基礎(chǔ)。流域環(huán)境教育及培訓(xùn)不僅局限于學(xué)校教學(xué)，而是要廣泛作用于社會(huì)生活的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域。

（6）流域管理執(zhí)法與實(shí)施保障制度。流域管理執(zhí)法與實(shí)施保障制度是流域生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度有效實(shí)施的載體和前提。它包括以下四方面的內(nèi)容：一是流域管理體制。無(wú)論哪一種流域管理模式，一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)是保障流域整體管理的必要條件。二是司法保障機(jī)制。應(yīng)賦予流域內(nèi)相關(guān)利益主體對(duì)流域管理行為提起公民訴訟的權(quán)利，還應(yīng)對(duì)流域規(guī)劃等抽象行政行為進(jìn)行司法審查，由法院來(lái)審查裁決流域管理行為，以糾正政府因短視行為或?yàn)榱说胤嚼娑鴮?duì)流域生態(tài)環(huán)境的破壞。三是自主治理制度。流域管理的復(fù)雜性決定了一個(gè)多中心制度安排的必然選擇。流域內(nèi)社群參與流域管理可以為政府提供可靠的信息來(lái)源，使政府的管理措施更易于為流域內(nèi)各主體所接受，從而可以降低交易成本和管理成本，有利于加強(qiáng)對(duì)政府決策的監(jiān)督，使政府對(duì)流域管理的決策更趨于合理。四是公眾參與制度。流域管理法應(yīng)該確立廣泛的公眾參與制度來(lái)明確規(guī)定不同利益主體行使其權(quán)利保障的有效參與途徑，這種權(quán)利保障機(jī)制應(yīng)該包括實(shí)體的和程序的權(quán)利。

（7）法律責(zé)任制度。法律責(zé)任制度具體包括行政法律責(zé)任制度、民事法律責(zé)任制度、刑事法律責(zé)任制度。這是流域管理立法應(yīng)加強(qiáng)的一個(gè)部分。民事方面，主要考慮加強(qiáng)預(yù)防階段的責(zé)任力度；另外，應(yīng)明確跨界水污染事故的民事賠償責(zé)任，要對(duì)賠償?shù)某绦颉?biāo)準(zhǔn)等做出明確規(guī)定。行政方面則應(yīng)考慮授予流域管理機(jī)關(guān)直接的處罰權(quán)利，加大罰款額度，提高經(jīng)濟(jì)懲罰的強(qiáng)度。刑事方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的《刑法》典的規(guī)定，決不姑息遷就。

2.根據(jù)各流域生態(tài)系統(tǒng)特性進(jìn)行重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)

鑒于每條流域都是一個(gè)相對(duì)完整的生態(tài)和地理單元，具有各自獨(dú)特的自然資源條件，獨(dú)特的文化傳統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境景觀，因此，中部水環(huán)境保護(hù)的制度安排在遵循流域生態(tài)系統(tǒng)管理法“元制度”的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)海河、黃河、淮河、長(zhǎng)江各流域特點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)。

（1）海河流域。海河流域?qū)儆谌丝趬毫Υ?，?jīng)濟(jì)活動(dòng)比較強(qiáng)烈的地區(qū)，目前面臨著水資源短缺的危機(jī)。同時(shí)，20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海河流域水污染形勢(shì)也日趨嚴(yán)重，水污染己由局部發(fā)展到全流域、由下游蔓延到上游、由城市擴(kuò)散到農(nóng)村、由地表延伸到地下。根據(jù)2007年海河流域水資源公報(bào)：評(píng)價(jià)河長(zhǎng)11 819.3公里，全年未受污染的評(píng)價(jià)河長(zhǎng)3 221.9公里，占27.3%；受污染的河長(zhǎng)為85974公里，占72.7%，其中嚴(yán)重污染的河長(zhǎng)有6 786.1公里，占57.4%。但是，從海河流域可持續(xù)發(fā)展的制約因素來(lái)看，水資源短缺是首要的制約因素，水污染的主要原因是污水排放量較大及徑流量偏少造成的，目前我國(guó)正在為解決海河流域的水短缺而實(shí)行南水北調(diào)工程。因此，海河流域的水環(huán)境保護(hù)應(yīng)該在防治水污染的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)水資源量的控制，并防治因調(diào)水工程而帶來(lái)的新的環(huán)境污染。

（2）黃河流域。黃河上游黃土高原暴雨集中、強(qiáng)度大，黃土物質(zhì)極易受到暴雨、徑流侵蝕。在脆弱的生態(tài)系統(tǒng)上，再疊加不合理的人類活動(dòng)，導(dǎo)致了中游和下游嚴(yán)重的惡性循環(huán)，即中游黃土高原“坡地開墾－環(huán)境惡化－人口增加－再開墾”和黃河下游加固堤防與河床淤高賽跑，“越加越險(xiǎn)、越險(xiǎn)越加”。因此，黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題首先表現(xiàn)為黃土高原的水土流失。另外，近年來(lái)，黃河流域水資源短缺嚴(yán)重。據(jù)2007年黃河水資源公報(bào)顯示，黃河總?cè)∷亢秃乃慷急容^大，與此同時(shí)，黃河卻面臨著嚴(yán)重的斷流問(wèn)題。黃河1972年首次在下游利津水文站自然斷流15天，從此斷流現(xiàn)象頻繁發(fā)生。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，1991—1999年間平均每年斷流89天，斷流河段長(zhǎng)421公里；1996年斷流122天，斷流河段長(zhǎng)579公里；1997年斷流13次，共226天，斷流河段長(zhǎng)704公里，斷流的天數(shù)和次數(shù)逐年增加，斷流河段長(zhǎng)度不斷向上延伸，斷流的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。同時(shí)，黃河水污染愈演愈烈。2007年黃河流域評(píng)價(jià)的134個(gè)重點(diǎn)水功能區(qū)中，參加達(dá)標(biāo)統(tǒng)計(jì)的116個(gè)重點(diǎn)水功能區(qū)，全年達(dá)標(biāo)率僅為35.3%。黃河水污染己影響到包頭、呼和浩特、鄭州、濮陽(yáng)等大中城市的飲用水安全。基于此，黃河流域生態(tài)系統(tǒng)管理的制度安排應(yīng)重點(diǎn)突出供水量分配制度；流域水土保持制度；生態(tài)恢復(fù)與重建制度等。

（3）淮河流域。1995年8月，國(guó)務(wù)院簽發(fā)了我國(guó)歷史上第一部流域性法規(guī)《淮河流域水污染防治暫行條例》。盡管國(guó)家和淮河流域各級(jí)政府做了很多工作，2000年后淮河流域入河排污量卻逐年增加，流域水污染呈明顯加重趨勢(shì)。2007年根據(jù)實(shí)測(cè)的220個(gè)城鎮(zhèn)入河污水排放口監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，排污總量為535億噸。全年期（平均值）的水質(zhì)評(píng)價(jià)中，水質(zhì)較好的Ⅱ類水僅占13.7％；在淮河片153個(gè)重點(diǎn)水功能區(qū)中，不達(dá)標(biāo)率高達(dá)79.4％，污染仍然較為嚴(yán)重。

淮河流域總體上處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)在沿淮五省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占有較大比重。尤其是河南和山東兩省，是全國(guó)有名的人口和農(nóng)業(yè)大省，化肥污染、農(nóng)藥污染、大型養(yǎng)殖場(chǎng)與養(yǎng)殖戶的畜禽糞便污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的污染、廢棄秸稈的污染以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染，都構(gòu)成對(duì)淮河水質(zhì)的威脅。因此，淮河流域生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)重點(diǎn)突出以下制度：如淮河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度；清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度；可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展制度等。

在這四條流域中，長(zhǎng)江流域由于氣候影響，水量相對(duì)豐富，水質(zhì)也相對(duì)較好，但近年來(lái)水污染問(wèn)題也較為突出?？蓞⒄樟饔蛏鷳B(tài)系統(tǒng)管理“元制度”重點(diǎn)進(jìn)行水污染防治的制度安排。

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