從制度安排看城鄉(xiāng)收入差距的原因和對策

周亞紅

我國以利益分配格局調(diào)整為突破口的經(jīng)濟體制改革，經(jīng)過20余年的實踐，在收入分配領(lǐng)域取得了令人矚目的成就，確立了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則，建立了主要依靠市場機制進行收入分配調(diào)節(jié)的機制，初步形成了以按勞分配為主，按勞分配與按生產(chǎn)要索分配相結(jié)合的分配制度，人民收入水平大幅提高等。但同時也出現(xiàn)了不同群體如不同所有制經(jīng)濟單位職工之間、不同地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間居民收入差距懸殊的社會經(jīng)濟問題。其中城鄉(xiāng)收人差距過大成為社會關(guān)注的焦點。本文擬重點從城鄉(xiāng)不同的制度安排對城鄉(xiāng)收入差距產(chǎn)生的原因進行解讀，并試圖找出縮小城鄉(xiāng)收入差距的對策。

1城鄉(xiāng)不同的制度安排對城鄉(xiāng)收入差距擴大的影響

城鄉(xiāng)收入差距是發(fā)展中國家的共性現(xiàn)象，但與其它發(fā)展中國家相比，我國還有自己的特點：第一，城鄉(xiāng)收入差距過大。我國城鄉(xiāng)收入總體差距在4倍左右，大大超過大多數(shù)發(fā)展中國家1.5~2倍的水平。第二，城鄉(xiāng)收入差距呈逐步擴大趨勢。一般說來，隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會進步和改革深入，該差距本應(yīng)逐步縮小，為何反而擴大呢?筆者認為其根本原因在于我國有著與其它發(fā)展中國家根本不同的制度安排。

1.1重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略所導(dǎo)致的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品過大，“剪刀差”是城鄉(xiāng)收入差距擴大的歷史原因。半封建半殖民地社會的舊中國，是一個以分散的小農(nóng)經(jīng)濟為特征的典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，現(xiàn)代工業(yè)比重極低。新中國成立后，由于從根本上改變了世界政治力量對比，引起西方列強的仇視，對中國進行政治孤立和經(jīng)濟封鎖，企圖扼殺社會主義中國于搖籃之中。為粉碎帝國主義陰謀，鞏固新生社會主義政權(quán)，建立獨立的國民經(jīng)濟體系，中國選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。由于重工業(yè)資金密集性特征與新中國資金稀缺形成嚴重矛盾，在一個以農(nóng)業(yè)為主的國家，依靠農(nóng)業(yè)部門提供剩余資金實現(xiàn)工業(yè)化就成為政府緩解該矛盾的必然選擇。在計劃經(jīng)濟體制下，國家主要通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，低價收購農(nóng)產(chǎn)品，將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)利潤，再通過嚴格控制工業(yè)部門的工資水平、把工業(yè)利潤轉(zhuǎn)化為財政收入。

1.2城鄉(xiāng)分割的管理體制是城鄉(xiāng)收入差距擴大的根本原因。建國以后，我國實行了較為嚴格的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，這一體制造成一系列城鄉(xiāng)具體制度安排上的“城市偏向”。

首先，生活資料（主要是糧油等）供應(yīng)制度上的“城市偏向”。農(nóng)民是生活資料的主要供給者，農(nóng)業(yè)部門低生產(chǎn)力水平?jīng)Q定其生產(chǎn)成本較高，但國家以較低的計劃統(tǒng)購價格收購農(nóng)產(chǎn)品，再以補貼的方式向城市工業(yè)和居民提供廉價的生產(chǎn)和生活資料，這樣農(nóng)民生產(chǎn)利潤的一部分以國家計劃方式轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)和居民手中。改革之后，國家取消了對農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，農(nóng)產(chǎn)品市場化初期，其價格向價值復(fù)歸，農(nóng)民收入明顯提高，城鄉(xiāng)收入一度縮小。但由于農(nóng)產(chǎn)品供給的特殊性（供給波動大而需求相對穩(wěn)定和受自然因素影響大），在連續(xù)幾年糧食大豐收后供過于求，其市場價格較低，盡管國家以保護價收購主要農(nóng)產(chǎn)品，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上升過快和農(nóng)民負擔(dān)過重以及“下面”在執(zhí)行國家政策中的偏差等原因，導(dǎo)致農(nóng)民增產(chǎn)不增收，城鄉(xiāng)居民收入差距又繼續(xù)擴大。

其次，勞動就業(yè)制度安排上的“城市偏向”。城鄉(xiāng)分割的管理體制，將農(nóng)民嚴格限制在土地上，阻止其自由擇業(yè)，城鎮(zhèn)就業(yè)崗位主要安排城鎮(zhèn)居民。在“二元結(jié)構(gòu)”特征明顯的經(jīng)濟社會里，農(nóng)業(yè)部門僅是一個“糊口”產(chǎn)業(yè)，而城市工業(yè)則是一個盈利部門。如果允許自由擇業(yè)，農(nóng)村大量剩余勞動力必然涌入城市謀生，但城鄉(xiāng)分割的管理制，堵死了農(nóng)民自由流動的通道，這樣城市居民收入水平自然高于農(nóng)民。

再次，社會保障制度安排上的“城市偏向”。在計劃體制下，我國社會保障制度的特點是：第一，就業(yè)式保障。即在國有制經(jīng)濟單位中獲得一份職業(yè)，便意味著獲得了一系列社會保障。第二，封閉式保障。即保障對象只限于國有經(jīng)濟單位內(nèi)部成員。第三，資金運籌上的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”。即收入多少，支出多少。這些特點導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在享受保障福利上的巨大差距。在城鄉(xiāng)分割的管理體制下，社會保障體系被明確區(qū)分為集體所有制經(jīng)濟單位（廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)集體單位）和國有經(jīng)濟單位兩大塊。在國家對國有經(jīng)濟單位實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”背景下，社會保障資金由于無區(qū)別地取自國有經(jīng)濟單位，其受惠主體自然就無區(qū)別地覆蓋于該部門的就業(yè)職工。因此，所謂社會保障主要是國有經(jīng)濟單位就業(yè)職工的保障。這就是在現(xiàn)階段許多國有企業(yè)職工即使下崗待業(yè)，也不愿脫離原單位而到其它所有制單位就業(yè)的重要原因。盡管國家財政也向全社會提供保障，但保障項目少（只有撫血支出、社會福利救濟費和自然災(zāi)害救濟費三種）而且支出費用少，大多數(shù)年份只占財政收人的不到2％。這種狀況即使在改革后，也沒有多大改觀。因為農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分解成以一家一戶為單位，其集體性質(zhì)成

份趨淡，在“現(xiàn)收現(xiàn)付制”下，沒有收取，也就無法支付。

2縮小城鄉(xiāng)收入差距的措施

過分懸殊的城鄉(xiāng)收入差距，不僅不利于“共同富?！蹦繕说膶崿F(xiàn)和社會政治穩(wěn)定，而且嚴重影響國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。特別是在現(xiàn)階段社會有效需求不旺的條件下，具有較高消費傾向的農(nóng)民由于受到低收入水平的強力約束，極大地抑制了城市工業(yè)對農(nóng)村廣闊市場的開拓，造成了消費品工業(yè)生產(chǎn)能力大量閑置和產(chǎn)成品嚴重積壓。為實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，治理過大的城鄉(xiāng)收入差距刻不容緩。我國城鄉(xiāng)收入差距過大，不是因為城鎮(zhèn)居民收入過高，而是由于農(nóng)民收入太低。因此，針對成因，縮小城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)鍵在于實施有利于農(nóng)民收入水平提高的制度安排。具體說就是：

2.1打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，促使農(nóng)村剩余勞動力自由流動，允許和鼓勵有條件的農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居謀業(yè)，實行與市民相同的“國民待遇”。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理體制作為計劃體制條件下的特定產(chǎn)物，在現(xiàn)階段雖有所松動，但還沒有根本改進。農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)流動仍受到諸如落戶、就業(yè)、子女入學(xué)等許多制約，這明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展特別是市場取向的經(jīng)濟體制改革的客觀要求。中國作為一個“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”特征十分明顯的發(fā)展中國家，要想走向現(xiàn)代化，即由“二元結(jié)構(gòu)”向“一元結(jié)構(gòu)”演進，農(nóng)村大量剩余勞動力向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移是勢在必然。因此，農(nóng)民自由流動進城就業(yè)，已為國家政策所允許。但我們注意到，不少大中城市出臺了一些不符合中央規(guī)定的限制農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的的政策。地方政府制定的限制農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的政策。地方政府制定的這些政策的依據(jù)是：一方面，城市工業(yè)在國有企業(yè)向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，由于減員增效，出現(xiàn)大批下崗待業(yè)職工需要安置；政府機構(gòu)改革所裁減的大批富余人員也需分流。另一方面，由于國內(nèi)需求不足，生產(chǎn)萎縮，無法再造更多的就業(yè)機會。因此，出于維護城市社會穩(wěn)定和緩解城市管理壓力，限制農(nóng)民向城市謀業(yè)是不得已而為之。筆者認為上述理由并不充分。從表面看農(nóng)民進城就業(yè)，似乎與城市下崗待業(yè)職工再就業(yè)發(fā)生了矛盾，但并沒有根本的沖突。

2.2積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村稅費改革，建立保證農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制。農(nóng)民收入水平過低主要緣于農(nóng)民負擔(dān)過重，而這又主要源于農(nóng)村現(xiàn)行的稅費體制的不合理。我國農(nóng)村現(xiàn)行的“三提五統(tǒng)”稅收體制是沿襲人民公社時期的內(nèi)部分配制度。人民公社解體后，為彌補農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金不足而設(shè)立的收費項目逐年增多，其總額年甚一年。由于農(nóng)業(yè)費收費標準不統(tǒng)一，加上大多是農(nóng)業(yè)稅和家業(yè)費一起征收，政出各門，隨意性強，造成農(nóng)業(yè)稅費龐雜，標準多，“三亂”現(xiàn)象十分普遍，致使農(nóng)民不堪重負，農(nóng)戶出現(xiàn)增產(chǎn)不增收，甚至收入絕對額減少，部分地區(qū)農(nóng)民因此撂荒而外出務(wù)工經(jīng)商。盡管中央硬性制定了農(nóng)民負擔(dān)不得超過其收入5%的警戒線，但一些地方在執(zhí)行時大打折扣，農(nóng)民負擔(dān)與日俱增，農(nóng)村稅費改革刻不容緩，為此中央決定推進農(nóng)村稅費改革，改革的主導(dǎo)思想就是要減輕農(nóng)民負擔(dān)，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息，從而提高近年來呈下降趨勢的農(nóng)民收入。稅費改革后，農(nóng)民的負擔(dān)已明顯減輕，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性不斷提高，勞動收入也明顯增加。