也談農(nóng)村財政

項　清　汪　菊

摘要：在發(fā)展經(jīng)濟、建設社會主義和諧社會的今天，我們不可避免的要關注“三農(nóng)”，而解決“三農(nóng)”問題，就必須要解決好農(nóng)村財政問題。我國目前農(nóng)村財政還存在著多方面的問題，對我國農(nóng)村及整個社會的發(fā)展起到影響，應該根據(jù)我們農(nóng)村財政所特有的特點，追根求源，從根本上解決農(nóng)村財政問題，以促進我國和諧社會的建設。

關鍵詞：農(nóng)村財政;農(nóng)民;財政缺口;鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務

從李昌平“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的呼喊，到朱 基坦言最牽掛的是“農(nóng)民問題”，從《中國農(nóng)民調(diào)查》披露的樁樁案件，到城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大、城鄉(xiāng)二元化問題日益嚴重， 這些都凸顯了“三農(nóng)”問題的嚴重性及它在我國經(jīng)濟發(fā)展中所處的重要地位。有“中國農(nóng)村改革開拓者”之稱的杜潤生認為，中國的最大的問題就是農(nóng)民的問題，而中央“一號文件”從2004年開始就連續(xù)幾年把“三農(nóng)”問題放在黨和政府工作的首要位置，“把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，任何時候都不能放松”。而要解決好“三農(nóng)”問題，就必須要解決好農(nóng)村財政問題。

之所以將農(nóng)村財政問題擺在這樣一個重要的位置，是因為農(nóng)村財政在我國的經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先縣鄉(xiāng)政府以及縣鄉(xiāng)財政也即農(nóng)村財政在我國農(nóng)村的發(fā)展中起著不可或缺的作用，農(nóng)村財政對農(nóng)民的生活水平起著支持的作用，農(nóng)村居民的公共福利水平與農(nóng)村財政密切相關，所以要解決好“三農(nóng)”問題，就要從農(nóng)村財政抓起。

其次我國城鄉(xiāng)二元化問題嚴重，農(nóng)村與城市狀況迥異，首先，我國農(nóng)村經(jīng)濟在整體上就落后于城市的經(jīng)濟水平，農(nóng)民的納稅水平自然就低于城市居民的納稅水平，從而，農(nóng)村財政在提高農(nóng)民的整體福利上就遠遠低于城市；其次，農(nóng)民的公共需求因為經(jīng)濟水平、生活水平等原因，與城市居民大有不同；第三，農(nóng)村居民居住分散，經(jīng)濟水平比較低，從而納稅成本就相對較高，但同時，農(nóng)村財政大部分也來自于農(nóng)民，這是與城市居民不同的，很多城市居民可以免費享有的公共服務，農(nóng)民要享有卻要支付相當比重的費用。只有發(fā)展好農(nóng)村財政，才能使得農(nóng)民充分享有他們應有的權(quán)利。

再次，雖然我國的工業(yè)產(chǎn)值很高，可我國畢竟是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口在我國總?cè)丝谥姓加泻艽蟮谋戎?，農(nóng)民創(chuàng)造的GDP也在我國的GDP總額中起著舉足輕重的作用，從而，由財政狀況所決定的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的供給就會對農(nóng)村的經(jīng)濟、社會的發(fā)展起到影響從而影響到整個國民的素質(zhì)和國民經(jīng)濟的發(fā)展。

同時，正由于我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村財政在整個國家財政體系中占著很大的份額，農(nóng)村財政狀況的好壞影響到整個國家改革的發(fā)展。

可見農(nóng)村財政的運行對我國經(jīng)濟的發(fā)展起著重要的作用，可是，目前，我國的農(nóng)村財政體制并不健全，還存在著一些問題，從而影響到我國經(jīng)濟的正常發(fā)展，影響到和諧社會的建設。而我國農(nóng)村財政所出現(xiàn)的問題，大體上有以下幾方面：

（1）一個地區(qū)的財政收入規(guī)模，可以用地方財政總收入、地方收入及地方可用財力等指標來衡量。而地方財政總收入又包括地方各項稅收、基金收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、行政性收費、罰沒收入、土地有償使用、專項收入等。地方總財政來自于國稅、地稅和財政，地方收入則是指扣除了中央和省級收入后的地方一般預算收入。對于農(nóng)村財政來說，最能反映地方財力的指標是地方可用財力。而地方可用財力是其地方財政總收入加上稅收返還和各種補助，并扣除上繳中央、省收入和各種上解收入之后的實際可支配收入（陳錫文，2003）。而我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距大，農(nóng)村人均收入占城市居民人均收入一半都不到，這就直接導致農(nóng)村財政的主要來源—農(nóng)村總體稅賦水平低，這樣農(nóng)村財政的收入規(guī)模就相對較小。

（2）根據(jù)上面一條，農(nóng)村財政收入的規(guī)模小，自然會導致農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務的供給不足，這種不足體現(xiàn)在兩個方面，一是公共產(chǎn)品和公共服務供給上存在著巨大的城鄉(xiāng)差別，二是許多農(nóng)村居民特別是貧困地區(qū)農(nóng)村居民還不能享受基本的公共產(chǎn)品和服務。

（3）雖然我國農(nóng)村財政對公共產(chǎn)品和公共服務的供給是不足的，但是相對與農(nóng)村財政收入，農(nóng)村財政的支出卻又是超規(guī)模的，農(nóng)村財政支出又是過快的。農(nóng)村財政支出的變化是與農(nóng)村財政事權(quán)范圍的變動密切相關的。分稅制以后，由于收入增長方式重新確定了，而事權(quán)支出卻沒有重新劃分，造成農(nóng)村財政在收入減少的情況下還必須承擔原由的甚至更多的職責。而少的收入?yún)s要做多的事情再加上一些資金的濫用、資源的浪費，很多農(nóng)村財政辦了一些不該辦的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒屆任期一般為3年，“為官一任，造福一方”，為了體現(xiàn)“政績”，都要興辦“形象工程”，一方面大興土木，搞公共工程建設，由于農(nóng)村財力不足，就只好靠負債投資；另一方面，盲目上項目，招商，辦企業(yè)，由于信息不靈，管理不善，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興辦的企業(yè)虧損嚴重，貸款難以償還，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債?！扒叭谓鑲?，后任還債”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的包袱也就越背越重，赤字越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題越來越嚴重（陳錫文，2002）。

（4）由于我國的地域差異性，我國的農(nóng)村財政對公共產(chǎn)品和公共服務的供給具有區(qū)域不均衡性。我國東部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達，相對來說人均財政總收入相對較高，而西部地區(qū)，雖然經(jīng)濟不夠發(fā)達，但是得到了大量的中央財政轉(zhuǎn)移支付補助，而且人口密度小，所以，西部地區(qū)的人均財政也是相對高的。而經(jīng)濟還不夠發(fā)達、人口密度較高的中部地區(qū)的人均財政則大大的低于西部地區(qū)，是東部地區(qū)的一半都不到。人均財政的差異自然會造成各個地區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務的供給的差異性。

（5）由于我國的農(nóng)村財政資源匱乏，而且人口眾多、基礎薄弱以及對公共產(chǎn)品和服務的需求巨大，因此，我國農(nóng)村財政嚴重的財政缺口。財政缺口可以通過一定的途徑和辦法來彌補，主要有：減少需求地方政府開支的責任范圍；增加地方政府增加收入的權(quán)限；增加上級政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量；在增加收入權(quán)限不變的條件下，地方政府通過進一步的努力來增加財政收入（羅伊·巴爾，約翰尼斯·林，1995）。但是，目前我國農(nóng)村財政的缺口的彌補卻采取了過度的征稅、增加預算外收入、大量舉債或欠債及擠占專款等一些不夠不合理的方式，缺乏一套行之有效的科學的彌補財政缺口的制度、體系。

上述的這些農(nóng)村財政所存在的問題，給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重的后果，對我國的經(jīng)濟發(fā)展起到了很大的影響。農(nóng)村財政危機影響到了基層政權(quán)的順利運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)成為可能引發(fā)農(nóng)村政治和社會不穩(wěn)定的重要因素。面對農(nóng)村財政這一我們當前農(nóng)村面臨的最突出的問題之一，我們應該對其追根求源，找出問題所在從而尋求適當?shù)慕鉀Q我國農(nóng)村財政危機的辦法。而要解決農(nóng)村財政所存在的問題，首先應該做到以下幾個方面：

首先，要想解決農(nóng)村財政問題，首先要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，只有經(jīng)濟發(fā)展了，稅源擴大了，稅基穩(wěn)定了，財政收入才能廣泛，才能穩(wěn)定，才能解決城鄉(xiāng)二元化問題，才能促進和諧社會的進程。要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，壯大農(nóng)村財政，一條有效的途徑就要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟中最重要的支柱，在推動農(nóng)村經(jīng)濟各項事業(yè)發(fā)展中，起著火車頭的作用，是農(nóng)村現(xiàn)代化的起點，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦要因地制宜，不能遍地開花，要辦真正的能造福農(nóng)民的企業(yè)，而不是為了打造“政績”，創(chuàng)辦一些發(fā)揮不了作用，幫不了農(nóng)民的“形象工程”，要花大力氣為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展營造良好的政策環(huán)境、法制環(huán)境和資金、技術、人才環(huán)境，通過改革，引導它向產(chǎn)權(quán)多樣化、投資多元化、經(jīng)營資本化和企業(yè)規(guī)?；较虬l(fā)展，引導生產(chǎn)要素向重點骨干企業(yè)集中，推動資產(chǎn)重組，走新型工業(yè)化道路，增加新的經(jīng)濟增長點和經(jīng)濟總量，以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

要因地制宜的發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)發(fā)展。發(fā)揮各個地方的生態(tài)優(yōu)勢，實施生態(tài)建設，加快發(fā)展中心城鎮(zhèn)的建設步伐，加快城鎮(zhèn)規(guī)劃、能源環(huán)保建設力度，積極發(fā)展生態(tài)旅游、人文旅游、等經(jīng)濟，加快旅游休閑項目開發(fā)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源增加創(chuàng)造新的增長點。

其次，要明確農(nóng)村財政的職責，明確什么是應該做的，什么是沒必要的，不能越級管理，也不能放任應該管的事情不聞不問，要做到?？顚Ｓ?，應該“有所為，有所不為”，切實解決財政“越位”與“缺位”問題，辦任何事情應該以農(nóng)民為中心，為農(nóng)民謀福利。

再次，嚴格農(nóng)村財政資金的管理、使用制度，科學的使用資金，量入為出。農(nóng)村稅費改革實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接來自農(nóng)民的收入已經(jīng)基本沒有，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須量入為出、量力而行，不能不顧財政狀況盲目的進行新項目的建設。同時，要激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拓展財源建設新思路，立足自身實際求發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村財政的振興，以為農(nóng)民做更多的事。

第四，農(nóng)村財政的公共品和公共服務的提供的對象是農(nóng)民，那么就應該立足于農(nóng)民，以農(nóng)民的需要為根本，不能關著門做計劃、做預算，應該想農(nóng)民之所想，急農(nóng)民之所急，真正的做到取之于民，用之與民，從農(nóng)民的根本需要出發(fā)，為農(nóng)民辦實事，解決好農(nóng)民的問題。

第五，要解決農(nóng)村財政問題，一個很重要的方面就是要解決農(nóng)村債務問題。嚴重的農(nóng)村債務是我們長期不重視“三農(nóng)”問題所產(chǎn)生的后果，這嚴重制約了農(nóng)村公共事業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，要解決農(nóng)村債務問題，就應該：（1）要在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村債務的清理整頓工作，要弄清楚我國現(xiàn)有的鄉(xiāng)村負債額，具體分類，不同情況不同對待；（2）用具體、完善的條例的形式規(guī)范農(nóng)村債務的管理。嚴厲打擊農(nóng)村債務中普遍存在的違規(guī)高息、無本生息、應付款生息和利滾利等違法犯罪活動。（3）加大農(nóng)村債權(quán)的清償力度，疏通債務化解渠道。（4）在償還現(xiàn)有農(nóng)村債務的同時，很重要的一點是要通過強化農(nóng)村債務的監(jiān)督機制、規(guī)范借款行為、改進項目投資制度、制定科學的政績考核和嚴格的責任追究制度、建立農(nóng)村債務全程跟蹤等一系列嚴格的措施，來控制新的債務的發(fā)生；（5）鑒于我國農(nóng)村債務問題的嚴重性，中央和地方政府財政應予以一定的財政支持，以更好、更快的解決好我過農(nóng)村債務問題，以保證農(nóng)民的利益不受侵害。

第六，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)膨脹，財政稅款的任意挪用、借調(diào)，是農(nóng)村財政缺口的一個重要原因，因而要進行基層政府機構(gòu)改革，并配以相應的財稅體制改革。要整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，精簡機構(gòu)，科學的設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展、人口和面積規(guī)模，以及機構(gòu)設置和職能等方面的因素，由省政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制實行總量控制，以解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、冗員的問題。并推行適當?shù)拇迕褡灾?，推進村民自治是使得農(nóng)村財政自主、減輕農(nóng)村財政壓力和發(fā)揚基層民主的一個必要舉措。

第七，要逐步實施公共財政。在市場體制下，財稅體制要求事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、計劃生育等公共事業(yè)支出應由中央財政和上級財政來負擔，逐步實施公共財政，通過國家或地方政府轉(zhuǎn)移支付的途徑或采取補貼的形式，逐步完成公共財政的順利過渡，達到減輕農(nóng)村財政負擔的目的。

其實上述的各個方面只是總體上淺談了我國農(nóng)村財政所面臨的問題及應該的解決策略。實際應用中，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有其自身的特點，應該具體問題，具體分析，有針對性的解決各個農(nóng)村財政問題。

總之，農(nóng)村財政體制建設是我國農(nóng)村公共服務體系建設中重要部分，解決“三農(nóng)”問題的重要措施之一，是建設社會主義和諧社會必須關注的一個重要方面，只有解決好農(nóng)村的財政問題，我國的農(nóng)村社會經(jīng)濟才能更好的發(fā)展，我國整個社會、經(jīng)濟才能更快、更穩(wěn)的發(fā)展。

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