解析重慶城建融資模式

于　歌

作為代表政府的投資主體，“重慶城投”主要投資非經(jīng)營(yíng)性、公益性的公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)對(duì)政府合理配置的資源進(jìn)行有效的市場(chǎng)化運(yùn)作，投融資平衡就成為一種能夠良性循環(huán)的體制和機(jī)制。

效仿上海：不成功的八年

重慶市城市建設(shè)投資公司(以下簡(jiǎn)稱“重慶城投”)成立于1993年。1994年，重慶市人民政府授權(quán)其籌集和管理城建資金，同時(shí)參與城市建設(shè)有關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以努力擴(kuò)大資金總量，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃實(shí)施。

而公司現(xiàn)任黨委書(shū)記、董事長(zhǎng)華渝生在2001年6月上任時(shí)，“重慶城投”已處于破產(chǎn)的邊緣。

“按照中國(guó)的《公司法》和《企業(yè)法》，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，或者資不抵債，債權(quán)人就有權(quán)申請(qǐng)破產(chǎn)。我們屬于前一種。表面上看，好像還是資產(chǎn)大于負(fù)債，但實(shí)際上，2000年時(shí)，重慶城投的資產(chǎn)已根本不能支撐和清償當(dāng)年的到期債務(wù)。”

華渝生告訴記者，2001年時(shí)，“重慶城投”的總資產(chǎn)為80多億元，凈資產(chǎn)不到13億元，負(fù)債逾60億元：“和現(xiàn)在相比，當(dāng)年的債務(wù)總量小得多，但當(dāng)年到期不能清償?shù)膫鶆?wù)占總資產(chǎn)的比重比現(xiàn)在大得多?！?/p>

2001年華渝生上任時(shí)，“重慶城投”到期不能清償?shù)膫鶆?wù)為18.48億元：“是個(gè)很吉利的數(shù)字，我—輩子都能記住它。”

上世紀(jì)90年代中期，各地方政府可以批準(zhǔn)企業(yè)發(fā)行地方企業(yè)債券，“重慶城投”在1997和1998年發(fā)行的三年期債券，正好在2000年和2001年到期。整天來(lái)逼債的銀行甚至老百姓絡(luò)繹不絕：“當(dāng)時(shí)如果任何人要申請(qǐng)，我們就可以破產(chǎn)，但那樣的話，大家的資產(chǎn)就要縮水。”

“重慶城投”，這個(gè)在本世紀(jì)掀起城市建設(shè)投資與融資革命、在全國(guó)300余家城市建設(shè)投資公司中樹(shù)立起典范的投資公司，從1993年到2001年，遭遇了發(fā)展歷程中第一個(gè)不成功的八年：

“我們最早是以‘上海城投為學(xué)習(xí)模版的。上海在1992年初成立了政府背景的城投公司，主要負(fù)責(zé)市政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資。但我們忽略了上海和重慶兩個(gè)城市在財(cái)政實(shí)力和城市基礎(chǔ)建設(shè)方面的巨大差異?！貞c城投發(fā)展的前4年，因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模還比較小，公司還基本處于上升階段，而從上世紀(jì)末開(kāi)始，改善城市基建需求大量增長(zhǎng)，按照市政府安排的城市建設(shè)規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建設(shè)資金主要來(lái)自銀行貸款和向社會(huì)公眾發(fā)行債券。但項(xiàng)目建成以后，所有貸款和債券該怎樣償還，誰(shuí)也不知道?！?/p>

華渝生曾為“一介書(shū)生”。臨危受命來(lái)到“重慶城投”之前，他—直在重慶市社會(huì)主義學(xué)院做研究工作。在他看來(lái)，僅靠微薄的財(cái)政支撐，而缺乏一個(gè)能夠自身平衡和良性循環(huán)的有效償債機(jī)制，公司自然會(huì)陷入運(yùn)轉(zhuǎn)的“死胡同”：沒(méi)有能力清償債務(wù)，也沒(méi)有^再敢借錢給你。

“大手筆”還債：信譽(yù)第一

自“重慶城投”成立以來(lái)，累計(jì)籌融資近500億元，投資重慶市重點(diǎn)市政公用項(xiàng)目60多個(gè)。如此數(shù)額龐大的資金與項(xiàng)目運(yùn)作，公司信譽(yù)度無(wú)疑是“重慶城投”投資融資業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心保障。

2001年剛到“重慶城投”之時(shí)，華渝生首先體驗(yàn)到的便是巨大的資金鏈壓力。而到2001年底，“重慶城投”的主體債務(wù)便得以清還：“當(dāng)時(shí)，市政府給了我們很大的支持和有效的指導(dǎo)。政府背景這種無(wú)形的資源，讓我們獲得金融機(jī)構(gòu)各方面的信任和理解，這個(gè)非常重要?！?/p>

在華渝生記憶中，解決掉當(dāng)時(shí)香港中信泰富上億美元的債務(wù)，是他上任“重慶城投”董事長(zhǎng)的第一個(gè)“大手筆”。

1997年底，香港中信泰富集團(tuán)給“重慶城投”投資1億美元，用于修建濱江路等基礎(chǔ)設(shè)施，“重慶城投”每年要還1450萬(wàn)美元，連續(xù)20年。當(dāng)時(shí)雙方合同規(guī)定，用長(zhǎng)江二橋50％的過(guò)橋費(fèi)收入作為償債來(lái)源，但大橋全年百分之百的過(guò)橋費(fèi)不過(guò)1000多萬(wàn)人民幣，顯然這個(gè)債務(wù)每年都不能清償。2001年下半年，中信泰富每隔幾天就會(huì)派人來(lái)“重慶城投”要賬。

華渝生對(duì)此非常頭疼。但也正是在“重慶城投”這個(gè)“生死存亡”的關(guān)鍵時(shí)刻，華渝生算清楚了一筆賬：

“當(dāng)時(shí)和中信泰富的合同，剛剛執(zhí)行了4年，還有16年還債期。因?yàn)?997年的亞洲金融危機(jī)，國(guó)家一直采取積極財(cái)政政策，到2001年，平均利率很低，中長(zhǎng)期貸款只有6.21％。我就在想，如果從中國(guó)的內(nèi)資銀行貸款，1億美元的等值人民幣可以在8年內(nèi)還清，每年還款不到1.3億元。而如果繼續(xù)償還中信泰富的債務(wù)，16年里每年要還1450萬(wàn)美元，再加上上繳所得稅，實(shí)際每年負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)不止這么多?！?/p>

建設(shè)銀行和華渝生一樣算清楚了這筆賬。于是，2001年底，憑借建設(shè)鑷行的貸款，“重慶城投”將1億美元一次性償還給中信泰富：“盡管前面4年的4個(gè)1450萬(wàn)美元相當(dāng)于白白送給了中信泰富，但原來(lái)16年的‘美元債務(wù)現(xiàn)在變成8年的‘人民幣債氖再加上所得稅等因素，實(shí)際節(jié)約了12億左右的人民幣?！?/p>

當(dāng)然，對(duì)于當(dāng)年的“重慶城投”來(lái)說(shuō)，每年要支付建設(shè)銀行的近1.3億元還款也不是個(gè)小數(shù)目，但在華渝生眼里，“時(shí)間就是金錢。只要給我周轉(zhuǎn)的時(shí)間，錢就可以賺回來(lái)”。

2001年底，華渝生帶著兩名助手來(lái)到深圳，兩小時(shí)內(nèi)結(jié)束了和中信泰富的還款談判：“當(dāng)時(shí)我還有點(diǎn)誠(chéng)惶誠(chéng)恐，擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)指責(zé)國(guó)有資產(chǎn)流失，畢竟我們公司已經(jīng)付了近6000萬(wàn)美元，我還要付它1.09億美元。但我認(rèn)為劃算，因?yàn)閺?6年來(lái)說(shuō)，實(shí)際幫國(guó)家節(jié)約了12億元人民幣。當(dāng)時(shí)，我給黃奇帆副市長(zhǎng)打了個(gè)電話，他們反應(yīng)很快，很快決定簽這個(gè)協(xié)議?！?/p>

中信泰富的債務(wù)是“重慶城投”負(fù)債中最大的一筆。解決掉這個(gè)問(wèn)題，就是爭(zhēng)取到了“喘息的空間”，沒(méi)有人天天來(lái)逼債，其他的矛盾自然迎刃而解。

“重慶城投”因此事而得的另一個(gè)收獲，是和建設(shè)銀行等金融機(jī)構(gòu)之間建立起了很高的信譽(yù)度：“我們所有貸款利率水平都比較低，至少是央行規(guī)定的基準(zhǔn)利率，任何銀行對(duì)我們不上浮。我們數(shù)次向老百姓發(fā)行債券，向資本市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行債券，利率都大大低于銀行貸款利率。2006年10月份，我們剛發(fā)了30億元5年期企業(yè)債券，而利率水平比同期的銀行貸款利率差不多低兩個(gè)點(diǎn)。大家愿意買，因?yàn)槲夷軌虼_保到期債務(wù)的償還，信用等級(jí)高?！?/p>

在制定公司的“十一五”戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，華渝生總結(jié)出的第一句話就是：

信用是企業(yè)的立命之本。

城建融資：抓住“土地增值效應(yīng)”

今年3月“兩會(huì)”期間，華渝生作為第十一屆全國(guó)人大代表接受記者采訪時(shí)，對(duì)于《政府工作報(bào)告》第五條“繼續(xù)深化改革開(kāi)放，進(jìn)一步完善有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制”感觸頗深：“當(dāng)初‘重慶城投走入發(fā)展困局，根源就在于缺乏這樣—種體制和機(jī)制。前八年的發(fā)展，教訓(xùn)深刻，所以必須改革，必須調(diào)整體制和機(jī)制?！?/p>

在華渝生看來(lái)，2002年“重慶城投”

得以改革有幾大契機(jī)：

“當(dāng)時(shí)，賀國(guó)強(qiáng)書(shū)記和包敘定市長(zhǎng)在重慶執(zhí)政，他們支持‘重慶城投重新整合，因?yàn)檎枰@個(gè)投資平臺(tái)，公共事業(yè)投資必須要有一個(gè)投資主體去做。第二個(gè)重要因素是黃奇帆同志從上海到重慶當(dāng)副市長(zhǎng)，分管城市建設(shè)，帶來(lái)很多創(chuàng)新思路與理念，在關(guān)鍵時(shí)刻激活了企業(yè)改革。”

接手“重慶城投”之時(shí)，華渝生曾給時(shí)任重慶市市長(zhǎng)包敘定寫過(guò)一份“總結(jié)報(bào)告”，詳細(xì)分析了他所觀察到的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和融資方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，其核心便是城市基建投融資機(jī)制方面存在很大缺陷。華渝生曾深入研究馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，他非常重視《資本論》中關(guān)于“級(jí)差地租”的理論，也就是說(shuō)，對(duì)于土地價(jià)值，—方面決定于土地本身肥沃程度；另—方面，也取決于對(duì)土地的追加投入。華渝生在那份報(bào)告中指出，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際上能帶來(lái)巨大的級(jí)差地租Ⅱ。比如說(shuō)，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，而隨著這個(gè)地方基礎(chǔ)設(shè)施的完善，其地價(jià)—定會(huì)增值：

“過(guò)去我們沒(méi)有注重思考這個(gè)問(wèn)題。政府只是在不斷地架橋、修路，比較貧窮的農(nóng)村逐漸城市化，有了城市化配套的基礎(chǔ)設(shè)施，但因?yàn)槲覀冎皇菍Ｒ坏赝顿Y去進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，周邊的土地被一個(gè)個(gè)開(kāi)發(fā)商拿走，政府工程搞到哪，開(kāi)發(fā)商圈地就圈到哪，這些本應(yīng)政府掌握的土地增值效應(yīng)，在很大程度上就流失了?！?/p>

面對(duì)記者“政府是不是要當(dāng)開(kāi)發(fā)商”的質(zhì)疑，華渝生解釋道：

“市領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常提醒我，不要與民爭(zhēng)利，但這不等于政府不能收回‘級(jí)差地租Ⅱ來(lái)補(bǔ)償投資。正是因?yàn)檎捌渫顿Y主體的投資，周邊地價(jià)才漲得起來(lái)，這一部分的級(jí)差地租顯然應(yīng)該歸政府所有，而開(kāi)發(fā)商只該享受通過(guò)自身追加投資得到的那部分收入，這才公平。”

2002年初開(kāi)始，在黃奇帆副市長(zhǎng)的支持和主導(dǎo)下，“重慶城投”研究出一套新的運(yùn)作模式，就是按規(guī)劃、按項(xiàng)目批土地：“在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重慶城市發(fā)展總體規(guī)劃的前提下，每一個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目會(huì)對(duì)應(yīng)一定規(guī)模的投資，算定投資量之后，我們向銀行貸款或者發(fā)行企業(yè)債券。同時(shí)，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我們作為投資主體，代表市政府把周邊的土地儲(chǔ)備下來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施建好后，這些‘生地變?yōu)椤斓?，再通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則，以‘招拍掛方式出讓這些已經(jīng)增值的土地，用這個(gè)增值空間反過(guò)來(lái)補(bǔ)償對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的投資。”

華渝生告訴記者，這一套體制的核心，就是“重慶城投”作為政府的投資主體，主要投資非經(jīng)營(yíng)性、公益性的公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)對(duì)政府合理配置的資源進(jìn)行有效的市場(chǎng)化運(yùn)作，以對(duì)其投資進(jìn)行資金平衡：“計(jì)劃和市場(chǎng)融合在一起，投融資平衡就成為一種能夠良陛循環(huán)的體制和機(jī)制?！?/p>

這種模式已被譽(yù)為國(guó)內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資領(lǐng)域的—場(chǎng)革命。

2002年初改革以來(lái)，“重慶城投”初步建立起能夠進(jìn)行自我補(bǔ)償和發(fā)展，同時(shí)適應(yīng)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展需求的多元化、多層次、多渠道投融資的運(yùn)行機(jī)制，并通過(guò)資產(chǎn)重組、資本運(yùn)作，控股、參股等方式，基本構(gòu)建起了集團(tuán)公司的組織結(jié)構(gòu)。而其下屬兩家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司——重慶城投房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司和上市公司渝開(kāi)發(fā)股份有限公司，如何保證不是在母公司的“庇護(hù)”下參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?

“這兩個(gè)公司都不允許參與征地。重慶城投房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司是我們的全資子公司，只參與政策性房地產(chǎn)建設(shè)，而非開(kāi)發(fā)性的房地產(chǎn)。比如隨著城市擴(kuò)大，每年要建設(shè)大量動(dòng)遷房，這必須由政府或代表政府的市場(chǎng)主體來(lái)做。渝開(kāi)發(fā)股份有限公司則屬于市場(chǎng)化的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，‘重慶城投絕對(duì)控股，相互就是—種資產(chǎn)關(guān)系?！彘_(kāi)發(fā)如果要獲取土地資源，我們絕不會(huì)‘開(kāi)后門，它要和社會(huì)上所有的開(kāi)發(fā)商平等競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>

在華渝生看來(lái)，任何企業(yè)都有風(fēng)險(xiǎn)，但關(guān)鍵在于體制和機(jī)制當(dāng)中有沒(méi)有化解風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)。2008年二季度以來(lái)，整個(gè)中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始萎縮，“重慶城投”該如何處理手中的土地儲(chǔ)備資源?這些資源該怎樣獲得保值和增值?

“這是我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)可以有多種化解的方案。經(jīng)過(guò)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的理性分析，我們確定的方案是不降價(jià)，不跳水，不賤賣，同時(shí)不斷加大對(duì)土地儲(chǔ)備的投入，將已列入城市發(fā)展規(guī)劃的集體地征為國(guó)有，以此為日后的市場(chǎng)復(fù)蘇做準(zhǔn)備。”

今年初以來(lái)，“重慶模式”開(kāi)始廣為各地討論借鑒，發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)與城市基建融資模式，正是其中核心所在。作為重慶城市基建融資模式的探索者與領(lǐng)頭人，華渝生對(duì)此有兩點(diǎn)心得：

第一，在—定時(shí)期內(nèi)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)張需求總是大于當(dāng)?shù)卣?cái)政的支撐能力，這點(diǎn)一定是當(dāng)今中國(guó)的一個(gè)規(guī)律。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總要舉債。而不論以哪種模式舉債，或者是哪種模式為主舉債，在舉債之初，就—定要對(duì)舉債方案和模式論證清楚，根據(jù)投資內(nèi)容的不同結(jié)構(gòu)，選擇好債務(wù)配比，只要基本上能夠確保不形成壞賬，消滅形成壞賬的各種可能性和機(jī)會(huì)，那么不管哪種渠道融資都可以暢通。