中國城鄉(xiāng)土地制度改革的方向辨析

周　彬

摘要：本文通過對馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于土地和地租理論的回顧和對我國土地政策實(shí)踐的研究分析，指出我國未來土地制度改革的方向應(yīng)該是既不同于西方發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體國家的國有和私有制度，也不應(yīng)該回歸傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期土地資源的人為限定政策。

關(guān)鍵詞：地租土地制度二元結(jié)構(gòu)改革

一、馬克思的土地產(chǎn)權(quán)和地租理論簡介

地租是西方古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中使用的一個(gè)概念，從亞當(dāng)，斯密到大衛(wèi)·李嘉圖以及約翰·穆勒等經(jīng)濟(jì)學(xué)家都對地租做出了分析，認(rèn)為地租是生產(chǎn)要素的分配，是土地的收益。馬克思依據(jù)剩余價(jià)值理論，同時(shí)借鑒古典經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是李嘉圖的觀點(diǎn)，在《資本論》中對土地理論做出了一些新的闡釋。我國的土地制度在建國以后雖幾經(jīng)變化，但也主要是依據(jù)馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的土地產(chǎn)權(quán)和地租理論制定的。

(一)土地所有權(quán)的由來和特點(diǎn)

土地所有權(quán)是個(gè)歷史社會范疇。資本主義生產(chǎn)方式消除了地主在政治上法律上的特權(quán)，使他們只能夠依靠土地所有權(quán)來分享一部分剩余價(jià)值。土地所有權(quán)衍生出占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)。馬克思論述了將來共產(chǎn)主義社會消滅土地所有制后地租自然消失。

(二)地租的概念和來源

地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，是農(nóng)業(yè)資本家剝削得來的剩余價(jià)值轉(zhuǎn)給土地所有者的超過平均利潤的部分。所以，資本主義地租來源于農(nóng)業(yè)工人創(chuàng)造的超過平均利潤以上的那部分剩余價(jià)值。土地所有者以獲取地租的方式參加剩余價(jià)值的分配。

(三)地租的形態(tài)

資本主義地租主要有兩種形態(tài)，即級差地租與絕對地租。資本主義級差地租是租佃較好土地的農(nóng)業(yè)資本家向大土地所有者繳納的超額利潤。絕對地租是優(yōu)、中、劣各類土地絕對必須繳納的地租。

(四)級差地租的本質(zhì)和分類

它是由優(yōu)等地和中等地農(nóng)產(chǎn)品的個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格低于按劣等地個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格決定的社會生產(chǎn)價(jià)格的差額決定的。級差地租根據(jù)土地的自然屬性和邊際產(chǎn)出的不同有兩種形態(tài)，即級差地租I與級差地租Ⅱ。

(五)絕對地租產(chǎn)生的條件和原因

由于農(nóng)業(yè)屬于資本有機(jī)構(gòu)成比較低的社會生產(chǎn)部門，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值高于生產(chǎn)價(jià)格，剩余價(jià)值大于平均利潤。這使得租種劣等地的農(nóng)業(yè)資本家把農(nóng)產(chǎn)品按高于生產(chǎn)價(jià)格的價(jià)值出售，為在平均利潤以上有一個(gè)余額用來繳納絕對地租提供了前提條件。土地私有權(quán)壟斷的存在使得農(nóng)產(chǎn)品按價(jià)值不是按生產(chǎn)價(jià)格出售，并把農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值超過生產(chǎn)價(jià)格以上的余額截留下來轉(zhuǎn)化為絕對地租。

此外，根據(jù)具體產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)形式，經(jīng)典馬克思主義著作還對壟斷地租、礦山地租和建筑地段地租做出了論述。

可以看出。馬克思對土地和地租的論述主要是基于資本主義社會的現(xiàn)實(shí)做出的分析。但是仍然有對市場經(jīng)濟(jì)共性規(guī)律的總結(jié)。而且我國實(shí)行的土地制度也是依據(jù)馬列主義經(jīng)典論述制定，例如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國有土地?zé)o償劃撥，白白地放棄了地租這塊收益和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿，所以我們要一方面繼續(xù)繼承，另一方面要與時(shí)俱進(jìn)。

二、我國城鄉(xiāng)土地制度的現(xiàn)狀和缺陷

(一)現(xiàn)行的土地制度

我國的土地制度實(shí)行的是城鄉(xiāng)不同的制度。城市的建設(shè)用地屬于國有，在城市實(shí)行征收土地使用費(fèi)。理論上說，地租是土地使用費(fèi)的一部分，土地使用費(fèi)的價(jià)值構(gòu)成等于地租加上投入資本折舊和利息。農(nóng)村的土地屬于集體所有，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層體制，農(nóng)民對土地有承包權(quán)。

根據(jù)我國《憲法》《土地管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，我國土地使用制度內(nèi)容包括以下方面

1土地的權(quán)利歸屬制度?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有：宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。”

2土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓制度。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。

3國家實(shí)行土地登記制度?？h級以上人民政府對所管轄的土地進(jìn)行登記造冊，屬于國有土地的，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。屬于集體所有土地的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。

4國家實(shí)行國有土地有償有限期使用制度。除國家核準(zhǔn)的劃撥土地外，凡新增土地和原使用的土地改變用途或使用條件、進(jìn)行市場交易等。均實(shí)行有償有限期的使用。

5國家實(shí)行土地用途管制制度?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

6國家實(shí)行保護(hù)耕地的制度。國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。同時(shí)還規(guī)定。國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。

7國家建立土地調(diào)查制度和土地統(tǒng)計(jì)制度。縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關(guān)部門進(jìn)行土地調(diào)查。

(二)現(xiàn)行土地制度的缺陷

隨著我國的經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)發(fā)展，對土地這種生產(chǎn)要素的使用提出了更高的要求，尤其是現(xiàn)在全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高企和城市房屋價(jià)格趨高的情況，要求我們提高土地的使用效率?，F(xiàn)行的土地制度是明顯的有中國特色的二元分化模式，對農(nóng)村和城市實(shí)行的是不同的制度，這一制度加大了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。這種管理模式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在高速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)體制。現(xiàn)存的問題主要有以下幾個(gè)方面。

1城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地管理體制阻礙了生產(chǎn)要素的流動和自由配置，加大了城鄉(xiāng)差距。由于農(nóng)村土地的集體性質(zhì)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然改革開放開始的時(shí)候調(diào)動了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了生產(chǎn)了的發(fā)展。但是由于農(nóng)民對土地權(quán)益的不完全占有以及戶籍等其他因素影響，不能集約經(jīng)營。由于個(gè)體的差異性，農(nóng)民務(wù)農(nóng)所得趕不上進(jìn)城務(wù)工所得，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏效率。另外。農(nóng)村住宅不能出租出賣贈與，城市戶口不可以購買農(nóng)村住宅，這也是明顯的表面保護(hù)實(shí)際損害農(nóng)民利益的政策。削弱了農(nóng)村金融市場。減少了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。還有，征用農(nóng)村土地對農(nóng)民的補(bǔ)償太低，而且經(jīng)常被集體組織以各種借口挪用，經(jīng)常引起社會群體事件。

2城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放，激勵(lì)和懲罰機(jī)制不健全和缺位。推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不可避免地要占用一些土地，但近年來亂占濫用耕地、嚴(yán)重浪費(fèi)土地的問題。已經(jīng)到了觸目驚心的地步。耕地資源短缺矛盾突出，國家糧食安全受到挑戰(zhàn)。近幾年，我國的耕地面積以驚人的速度減少。有的地方為了提高地方財(cái)政收人，建設(shè)用地成倍增長，占地增長速度大大高于經(jīng)濟(jì)增長速度。有的地方甚至在今后幾年內(nèi)，將用完除基本農(nóng)田的全部耕地。面臨無地可用的局面。有數(shù)據(jù)顯示，目前中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地約24萬平方公里，城市人均建設(shè)用地已達(dá)133平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的

水平。一方面土地資源稀缺，另一方面土地浪費(fèi)嚴(yán)重。如果按這樣持續(xù)下去，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程將難以為繼。

3征地監(jiān)管工作薄弱，監(jiān)督流于形式，尤其是征后跟蹤檢查滯后。在我國征地制度中，對征地的監(jiān)管是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，雖然自2003年以來中央加強(qiáng)了對土地問題的監(jiān)管，明確我國“實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度”，但是，地方國土管理機(jī)構(gòu)同時(shí)是地方政府的行政管理部門，它的人事、財(cái)政關(guān)系都隸屬于地方，對地方領(lǐng)導(dǎo)批條子往往無能為力。同時(shí)，土地出讓金是地方政府重要的收入來源之一，有的城市甚至是主要的財(cái)政收入來源，以致我國土地案件頻發(fā)、查處阻力重重。除了上述在征地范圍、征地程序、補(bǔ)償、安置等方面監(jiān)管工作存在問題外，有的地方政府遵守土地法律法規(guī)的意識淡薄，或違反法律法規(guī)批地、占地，或違規(guī)下放土地審批權(quán)，或非法壓低地價(jià)招商，對土地違法行為也執(zhí)法不嚴(yán)、打擊不力，尤其是對征地過程缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)管，征地后的后續(xù)監(jiān)管更是薄弱環(huán)節(jié)。有的地方耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度尚未建立或形同虛設(shè)，致使的土地違法的責(zé)任官員不承擔(dān)責(zé)任。在農(nóng)村，土地違法行為甚至?xí)绊懞拖魅觞h的領(lǐng)導(dǎo)地位，

4中央和地方土地管理目標(biāo)不一致，土地閘門控制不緊，影響經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控效果(周天勇，2006)。中央強(qiáng)調(diào)糧食安全、耕地保護(hù)以及避免房地產(chǎn)過熱，而地方強(qiáng)調(diào)的是招商引資以及稅收增加，兩者之間目標(biāo)存在差異。又由于土地的屬地化(不動產(chǎn))、土地利用轉(zhuǎn)化的不可逆特性，監(jiān)控、審批權(quán)在中央，具體使用權(quán)在地方等特性，待中央發(fā)現(xiàn)土地違規(guī)時(shí)，土地已經(jīng)轉(zhuǎn)變用途了。這種時(shí)滯的存在。常常使土地違法事件“因公違法違紀(jì)”下不為例而難以糾正。

三、城鄉(xiāng)土地制度發(fā)展方向的分析和評論

2007年8月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，這是13年住房體制改革以來第三次國務(wù)院直發(fā)文件，加大對低收入群體的住房保障力度，強(qiáng)調(diào)加大對廉租住房的建設(shè)投入(土地出讓金收入用于廉租房建設(shè)的比例要提高到10％)。這對于完善城市土地制度有重要意義，

2008年10月12日，十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，指出“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度?！?/p>

我國人多地少，土地后備資源嚴(yán)重不足。為了盡快建立市場配置土地資源。高效能集約用地的新機(jī)制，可以采取以下措施完善土地制度。

(一)逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)行二元管理體制

按照十七屆三中全會要求，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”。各級政府要加快轉(zhuǎn)變職能，征地范圍不能濫用，更不能損害原有權(quán)屬人合法的土地利益。形成城鄉(xiāng)一體化的土地市場，集體所有的土地全部轉(zhuǎn)歸國有，但是怎么管理農(nóng)村土地還需新型集體經(jīng)濟(jì)組織的存在。還要在法律上重新梳理農(nóng)民與土地的關(guān)系，根本目標(biāo)就是在保證一些公益性和全局性的目標(biāo)下(例如國防建設(shè)、糧食安全、生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)等)，促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動，使勞動力和土地都能配置到效率更高的地方。

(二)健全征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和失地農(nóng)民社會保障制度

農(nóng)民經(jīng)營使用土地，一方面要向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會上交提留或承包費(fèi)用；另一方面還要向國家低價(jià)交售農(nóng)產(chǎn)品和繳納農(nóng)業(yè)稅(2006年已經(jīng)全面廢止)。這實(shí)際上是國家通過隱形方式從農(nóng)村土地中抽取巨額地租，所以現(xiàn)在農(nóng)民增收困難存在根本上的體制原因。對農(nóng)民的利益最大忽視就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，建議像城市一樣提供貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償兩種方式供農(nóng)民選擇。解決安置保障問題總的思路應(yīng)該是，將失地農(nóng)民的安置保障納入城市統(tǒng)一的社會保障體系中，靈活采取各種安置方式，在保證農(nóng)民生活無后顧之憂的前提下，使農(nóng)民成為社會建設(shè)的勞動力量。這就需要將被征地農(nóng)民與市民同等視之，將其安置問題與城市化統(tǒng)一考慮。城市建設(shè)土地屬于國家所有，建筑地段地租應(yīng)該屬于國家所有。其次，加大對中低收入的轉(zhuǎn)移支付。而不是像現(xiàn)在建筑地段地租都屬于地方政府和原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期占有大片土地的單位。

(三)重視土地產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)的完善和建立

目前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不夠明確，同時(shí)各種權(quán)能界定不清，這直接造成土地權(quán)屬關(guān)系不清，土地征收征用大量發(fā)生且不規(guī)范，耕地大量流失。農(nóng)村土地制度也表述混亂，照現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是“集體”(憲法)、“農(nóng)民集體”(土地管理法)、“集體經(jīng)濟(jì)組織”(土地承包經(jīng)營法)。這些都不能準(zhǔn)確表述現(xiàn)狀，例如合作社名存實(shí)亡。我們要建立的土地制度一定不能是西方的土地私有制度，但是也不能限制作為生產(chǎn)要素的土地自由流通配置資源的性質(zhì)。成熟的發(fā)達(dá)國家一般也實(shí)行土地國有，例如美國國有土地占40％左右，澳大利亞占80％左右。印度由于實(shí)行土地私有，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而我國的土地制度保證了交通以及工業(yè)用地的快速供應(yīng)。未來實(shí)行城鄉(xiāng)一體的土地制度和市場，農(nóng)村要形成一種互相制衡的體制來協(xié)調(diào)個(gè)人利益與集體利益，兼顧目前利益和將來利益。

(四)改革目前土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)中地方政府收入比例過大的局面

城市土地屬于國有，中央政府應(yīng)該享有土地地租?！锻恋毓芾矸ā返谖迨鍡l規(guī)定。新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)30％上繳中央財(cái)政，70％留給有關(guān)地方政府，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)，但這樣的條款在實(shí)際操作過程中形同虛設(shè)。應(yīng)該研究新型的合約制度，加大中央政府的分成比例，同時(shí)加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，改變房價(jià)過高的情況，這樣才能使人民敢于消費(fèi)，而不是目前一輩子攢錢就為了買一套房子。地方政府財(cái)政過度依賴土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，是不可持續(xù)的。也是不健全的增長方式，最終必會財(cái)政赤字，甚至造成房地產(chǎn)泡沫以及隨之的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

(五)完善土地征用過程中的監(jiān)督機(jī)制以及土地轉(zhuǎn)讓過程中的土地拍賣制度

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和政治民主乃至行政民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會管理不可或缺的重要手段之一。其作用和影響愈來愈大。實(shí)踐中土地拍賣惡意串通現(xiàn)象層出不窮，主要是監(jiān)督體制不完善和懲罰力度偏小。所以，政府在土地調(diào)控政策制定和實(shí)施過程中，應(yīng)積極建立、健全參與機(jī)制，并不斷增強(qiáng)公眾的參與能力，加大懲罰力度。改變經(jīng)濟(jì)主體機(jī)會行為預(yù)期。遵循公開的原則，實(shí)行公示制度，將有關(guān)政策草案公布于眾，舉行專家咨詢會和公眾咨詢聽證會，增加信息公開透明，減少暗箱操作。