論我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立與完善

劉志洋　王憲明　高　宇

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民為中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻(xiàn)，面對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入水平相對(duì)較低而且面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益增加，因此，無(wú)論是基于權(quán)利與公平的觀(guān)點(diǎn)，還是從發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和健全整個(gè)國(guó)家社會(huì)保障體系的需求角度出發(fā)，都沒(méi)有理由將農(nóng)民排斥在社會(huì)保障體系之外。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障

一、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷與現(xiàn)狀

農(nóng)村自古以來(lái)就以家庭為生活單位，其生老病死的保障均來(lái)自家庭，至多擴(kuò)展到家族的互助。集體制時(shí)期，則在生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)、公社的范圍內(nèi)實(shí)行“集體保障”，其中比較突出的是對(duì)“五保戶(hù)”的照顧和“合作醫(yī)療”，雖然因錢(qián)物有限而力度不大，但在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件下，卻也能解決一些實(shí)際問(wèn)題。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以后。生產(chǎn)隊(duì)、公社解散，“合作醫(yī)療”也隨之消解，中國(guó)農(nóng)民又退回“家庭保障”。隨著醫(yī)療制度的改變，“以藥養(yǎng)醫(yī)”的政策導(dǎo)致醫(yī)療改革的徹底失敗，醫(yī)院不再把患者當(dāng)病人。而是當(dāng)“提款機(jī)”用，普通農(nóng)民小病硬挺、大病等死的情況又重現(xiàn)。至于農(nóng)村養(yǎng)老，全由子女負(fù)擔(dān)，只有極少數(shù)仍保持集體企業(yè)的村莊還有社會(huì)保障。特別是以“農(nóng)民”身份外出打工的農(nóng)民工，因是“農(nóng)民”身份。享受不到城里人的各種社會(huì)保障，甚至沒(méi)有享受他們的必要?jiǎng)趧?dòng)應(yīng)享有的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育等各種社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。

從1996年開(kāi)始，農(nóng)村實(shí)行了最低生活保障試點(diǎn)制度。1997年全國(guó)已有1660個(gè)縣市區(qū)建立了農(nóng)村居民的最低生活保障制度，占全國(guó)總數(shù)的67％。有306萬(wàn)農(nóng)村人口得到了最低生活補(bǔ)助，1999年用于農(nóng)村最低生活保障資金達(dá)3.66億，其中各級(jí)財(cái)政投入6l％。村級(jí)投入39％。通過(guò)近10年的建設(shè)，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助(貧困人口社會(huì)救濟(jì)、災(zāi)民救濟(jì))等，初步具備了社會(huì)保障體系應(yīng)有的項(xiàng)目類(lèi)別。但農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置的供給量與農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的實(shí)際需求量之間還存在巨大的差距：就是與城市相比，在保障項(xiàng)目設(shè)置、保障水平上存在較大的差距。

(一)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力巨大

由于體制性原因，我國(guó)現(xiàn)代意義上的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)到1992年才建立起來(lái)，到目前為止保障范圍相當(dāng)狹小，保障水平也不高。到2000年底，全國(guó)農(nóng)村參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)6173萬(wàn)人，僅占農(nóng)村人口的7.8％。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)年末基金滾存節(jié)余195.5億元，全年領(lǐng)取保險(xiǎn)金的人數(shù)97.8萬(wàn)人。當(dāng)年保險(xiǎn)金支出71600萬(wàn)元，其中養(yǎng)老金支出40869萬(wàn)元，人均領(lǐng)取保險(xiǎn)金418元/年。

雖然我國(guó)人口老化趨勢(shì)明顯，但人口老化的高峰還遠(yuǎn)未到來(lái)，據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)人口老化的高峰將發(fā)生在2030-2040年前后。據(jù)我國(guó)第五次人口普查顯示：我國(guó)農(nóng)村65歲以上人口已占總?cè)丝诘?.96％，比1990年上升了1.39百分點(diǎn)。據(jù)預(yù)測(cè)。2010年我國(guó)65歲以上人口將上升到1.14億人，占總?cè)丝诘?.4％。2030年將達(dá)到2.31億人，占總?cè)丝诘?5.3％。由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村將面臨著空前的養(yǎng)老壓力。就目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展情況來(lái)看，農(nóng)村養(yǎng)老保障成為基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后幾十年內(nèi)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)要想化解養(yǎng)老壓力、發(fā)揮作用，還需要較長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展過(guò)程。

(二)農(nóng)村合作醫(yī)療取得較快進(jìn)展，但存在較大的地區(qū)差異

在農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)方面，從80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，原有的集體的農(nóng)村健康保障制度已經(jīng)崩潰，新的醫(yī)療保障還沒(méi)有完全建立起來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1997年全國(guó)只有18％的行政村實(shí)行了合作醫(yī)療，覆蓋全國(guó)農(nóng)村人口只有10％，90％的農(nóng)民仍要自費(fèi)看病。加上在1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原來(lái)由衛(wèi)生部主管的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)移交給了勞動(dòng)與社會(huì)保障部，從而導(dǎo)致了相關(guān)的財(cái)政投入不足等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致了農(nóng)村醫(yī)療保障工作實(shí)際上處于“真空地帶”。2002年10月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：“要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。2003年首批啟動(dòng)試點(diǎn)縣(市、區(qū))有304個(gè)，2004年增加到333個(gè)，至2005年6月底，全國(guó)已有641個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)展了試點(diǎn)工作，1.63億農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療。2005年9月召開(kāi)的“全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作會(huì)議”決定：2006年將試點(diǎn)縣、市、區(qū)由目前占全國(guó)的21％擴(kuò)大到40％左右，到2008年建立基本覆蓋全國(guó)農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持。農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主。以小病補(bǔ)償為輔，體現(xiàn)互助共濟(jì)的農(nóng)民醫(yī)療保障制度。它是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)通過(guò)集體和個(gè)人集資，用以為農(nóng)村居民提供低費(fèi)的醫(yī)療保健服務(wù)的一種互助互濟(jì)制度，也是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國(guó)部分省市開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)，經(jīng)過(guò)4年的運(yùn)行，新型農(nóng)村合作醫(yī)療規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求得到了一定程度的保障，對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題，以及我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)起到推動(dòng)的作用。但是回顧4年來(lái)的工作，我們可以發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在具體實(shí)施中仍然存在一些問(wèn)題，主要是籌集資金困難、管理費(fèi)用過(guò)高、補(bǔ)償水平低和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量差。另外農(nóng)村合作醫(yī)療還存在著很大的地區(qū)差異，富裕省份與貧困省份之間差距較大。特別是針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的醫(yī)療保障還沒(méi)有制度安排，人們所期待的農(nóng)村醫(yī)療保障制度還未發(fā)揮巨大作用。

(三)農(nóng)村社會(huì)救助區(qū)域不平衡，存在較大的應(yīng)保未保人員

農(nóng)村社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的有機(jī)組成部分和基本手段之一，被稱(chēng)為農(nóng)村居民生活的最后一道“安全線(xiàn)”，它起著最基礎(chǔ)的社會(huì)保障作用。近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村貧困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的資金37572萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)26.3％；2001年第3季度農(nóng)村低保人口為313.3萬(wàn)人。比1999年增長(zhǎng)17.9％。但是，就目前的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)救助制度很難起到最后一道“安全線(xiàn)”的作用。首先我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)覆蓋面窄，被救濟(jì)的對(duì)象僅僅局限于無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)工作的極少數(shù)人。大量貧困農(nóng)民的生活、醫(yī)療、子女就學(xué)無(wú)法得到救濟(jì)保障。并且救濟(jì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)極低，被救助對(duì)象的基本生活也難以保證。其次我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救助水平低。2000年，國(guó)家投入定期定量救濟(jì)費(fèi)用15163萬(wàn)元，人均救濟(jì)302元，其中農(nóng)村人均得到生活補(bǔ)助84元，農(nóng)村救助制度根本無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民的基本生活所需，保障水平是極其低的。由于最低社會(huì)保障的資金主要依賴(lài)地方財(cái)政，因此，東部地區(qū)救助水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

二、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的主要措施

農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)是長(zhǎng)期的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要解決的問(wèn)題還很多。必須從戰(zhàn)略和全局的高度，加快構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系。

(一)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)制度建設(shè)

農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立需要由政府來(lái)主導(dǎo)，社會(huì)保障制度建立起來(lái)后的安全平穩(wěn)運(yùn)行也需要政府相關(guān)政策的引導(dǎo)。所以說(shuō)建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障制度離不開(kāi)政府引導(dǎo)、協(xié)調(diào)。在農(nóng)村社會(huì)保障建立初期，農(nóng)民對(duì)其認(rèn)同感不強(qiáng)的情況下，政府應(yīng)制定合理的農(nóng)村社會(huì)保障制度實(shí)施原則。加大對(duì)社保工作的宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民的認(rèn)同感，使其積極參與其中。另外在社會(huì)保障工作的運(yùn)行過(guò)程中。政府應(yīng)當(dāng)利用其強(qiáng)制權(quán)為社會(huì)保障提供一個(gè)相對(duì)完備的法律環(huán)境。在農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)施主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面，做出明確的規(guī)范。應(yīng)盡快頒布和實(shí)施國(guó)家的社會(huì)保障法案，促使《社會(huì)保障法》及各項(xiàng)子法的出臺(tái)，使農(nóng)村社會(huì)保障工作有法可依、有章可循、健康發(fā)展。

(二)擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)施范圍，加大覆蓋面

由于我國(guó)農(nóng)村各種保障項(xiàng)目還是在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作。各項(xiàng)社會(huì)保障制度還很不健全和穩(wěn)定，農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障的資金則主要由個(gè)人和集體負(fù)擔(dān)。由于長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，很多農(nóng)民沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力參保，導(dǎo)致農(nóng)村的各種保障項(xiàng)目覆蓋面窄。因此我們應(yīng)該從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，本著“低水平、廣覆蓋、多元化”的指導(dǎo)原則，著眼于各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展?fàn)顩r的地區(qū)差異。充分考慮各地的生產(chǎn)力發(fā)展水平，確立適合本地區(qū)實(shí)際的社會(huì)保障項(xiàng)目和水平，在農(nóng)村建立起系統(tǒng)、完善的社會(huì)保障體系。將農(nóng)村絕大部分的居民納入社會(huì)保障體系。

(三)多元化籌集社會(huì)保障資金。提高農(nóng)村社會(huì)保障能力

資金來(lái)源是社會(huì)保障的核心內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，從社會(huì)保障資金的來(lái)源來(lái)看，通常是個(gè)人、集體、國(guó)家各投人一部分，并且國(guó)家的投入應(yīng)占最大的比例。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基本社會(huì)保障投入嚴(yán)重不足是制約我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的根本性因素。所以就我國(guó)目前的實(shí)際狀況而言，必須建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金來(lái)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。例如，國(guó)家可以采取開(kāi)征有關(guān)的稅收或通過(guò)完善有關(guān)的稅收制度保障農(nóng)村社保資金的來(lái)源。目前有必要開(kāi)征社會(huì)保障稅，克服現(xiàn)行社會(huì)統(tǒng)籌方式的弊端。另外要確保社會(huì)保障基金營(yíng)運(yùn)增值。社會(huì)保障基金要按照市場(chǎng)化和穩(wěn)妥化原則進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)和管理，進(jìn)行多元化投資，嚴(yán)防資金流失和貶值，盡可能地通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)使資金保值增值，

(四)加快立法，為農(nóng)村社會(huì)保障體系的健康發(fā)展提供法律支持

要使農(nóng)村社會(huì)保障工作走上規(guī)范化軌道，必須制定一系列適合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際的法律、法規(guī)。全國(guó)人大應(yīng)盡快制定一部系統(tǒng)全面的《農(nóng)村社會(huì)保障法》，就農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)遵循的原則、主要內(nèi)容和形式、管理體制、資金來(lái)源與發(fā)放、保障的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障的監(jiān)管、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定。國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)《農(nóng)村社會(huì)保障法》的要求。及時(shí)制定相關(guān)條例，如《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》等，完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，各地應(yīng)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。這樣，形成全國(guó)人大制定的《農(nóng)村社會(huì)保障法》為總領(lǐng)的，以國(guó)務(wù)院針對(duì)農(nóng)村社保問(wèn)題制定的專(zhuān)門(mén)條例為主體的，并配以地方人大和地方政府的法規(guī)約束。