淺析美國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度及對我國的借鑒

鄧啟峰 藍(lán)文興 陳太玉

摘要:隨著金融體制改革的不斷深入,對相關(guān)配套法律法規(guī)的需求不斷增大。目前我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度尚未正式出臺,不利于風(fēng)險(xiǎn)防范和金融效率的提高。本文著重介紹和分析美國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度,并從中借鑒對我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法有益的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:金融機(jī)構(gòu) 破產(chǎn) 管理人

一、美國的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度

根據(jù)美國法律,被保險(xiǎn)的銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)破產(chǎn)適用于《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》中的一個(gè)單獨(dú)法律。相反,非銀行的公司破產(chǎn)則受美國破產(chǎn)法典管轄。因此,美國單獨(dú)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度則主要是指美國的銀行破產(chǎn)法律制度。美國設(shè)置單獨(dú)的銀行破產(chǎn)法律在破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、破產(chǎn)申請人,破產(chǎn)管理人等各方面都不同于普通破產(chǎn)法。

(一)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)

破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)又稱為破產(chǎn)原因,是指認(rèn)定債務(wù)人喪失清償能力,主管當(dāng)局據(jù)以啟動破產(chǎn)程序的法律事實(shí)。除了一般破產(chǎn)法中規(guī)定的流動性標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)外,美國還創(chuàng)造性地引入了第三個(gè)認(rèn)定銀行破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)——監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)(regulatory insolvency)。1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改進(jìn)法案》 (以下簡稱FDICIA)中的即時(shí)矯正行動(prompt corrective action)規(guī)定,針對“資本嚴(yán)重不足銀行” (critical undercapitalized banks,資本充足率在2%以下),不必等到它耗盡資本,在其進(jìn)入資本嚴(yán)重不足狀態(tài)9O天內(nèi)就可以采取接管措施,提前將其關(guān)閉。該破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的理由為: 由于會計(jì)上的缺陷,資本充足率為2%的銀行實(shí)際上已經(jīng)破產(chǎn)了,因?yàn)殂y行在賬面上的資產(chǎn)總是低于市場價(jià)值。

監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)是衡量銀行破產(chǎn)的特有標(biāo)準(zhǔn),出現(xiàn)這種標(biāo)準(zhǔn)的原因也很簡單,假如主管當(dāng)局必須等到銀行不能清償?shù)狡趥鶆?wù)或資不抵債時(shí),才采取相應(yīng)的破產(chǎn)措施,而此時(shí)銀行失敗的損失已經(jīng)不可避免地發(fā)生了,重整銀行的時(shí)機(jī)也很可能早已錯過。因此,為了防止銀行破產(chǎn)給債權(quán)人、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所帶來的損失,就應(yīng)

建立一個(gè)特別的銀行破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),其目的在于確保主管當(dāng)局早期介入,將銀行倒閉所招致的損失降至最低。也就是說,在銀行實(shí)際破產(chǎn)(按照普通破產(chǎn)法的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn))前應(yīng)早期介入以避免損失的擴(kuò)大。由此可見,監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)的引入。實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含著監(jiān)管價(jià)值。同時(shí),監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)以十分復(fù)雜的資本評估與風(fēng)險(xiǎn)測量為基礎(chǔ),而實(shí)際上只有監(jiān)管當(dāng)局才能切實(shí)掌握評估信息及規(guī)則。因此,從某種意義上說,銀行什么時(shí)候破產(chǎn),由監(jiān)管者說了算。

(二)破產(chǎn)程序

由于銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)涉及眾多的中小存款人的利益,貿(mào)然破產(chǎn)會給金融體系帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),不利于金融穩(wěn)定。而且如果銀行破產(chǎn)程序啟動的權(quán)力被賦予給了債權(quán)人和債務(wù)人,有可能產(chǎn)生過多的破產(chǎn)申請,損害銀行的聲譽(yù)。在這種情況下,盡管有存款保險(xiǎn)制度的保護(hù),但存款人為了資金的流動性,仍然會把資金轉(zhuǎn)移到其他銀行,致使銀行遭到“擠兌”危機(jī)。因此,美國銀行破產(chǎn)程序的啟動權(quán)力則排他性地給予了銀行監(jiān)管當(dāng)局。由于美國實(shí)行的是雙層多頭銀行監(jiān)管體系,美國多家監(jiān)管當(dāng)局都具有啟動破產(chǎn)程序的權(quán)力。即OCC針對國民銀行、州銀行監(jiān)管當(dāng)局及聯(lián)邦儲備局針對聯(lián)邦儲備系統(tǒng)成員的州銀行、州銀行管理當(dāng)局及FDIC針對非聯(lián)邦儲備系統(tǒng)成員的州銀行。

(三)破產(chǎn)管理人

1.賦予聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司破產(chǎn)銀行資產(chǎn)負(fù)債的所有權(quán)。在聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法中,美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一旦被指定為接管人,就擁有對失敗銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債擁有完全權(quán)力。這種權(quán)力允許接管人安排迅速出售資產(chǎn)和轉(zhuǎn)移受保險(xiǎn)的存款給其他銀行。接管人被迅速賦予對失敗銀行資產(chǎn)的所有權(quán),能迅速形成決議達(dá)成出售,而不需要等待法庭、債權(quán)人或股東的同意。

2.聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司擁有彈性和有效的法律效力。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司作為破產(chǎn)銀行的接管人,已經(jīng)被賦予廣泛的法律權(quán)力去幫助快速處理破產(chǎn)銀行,提高效率,相反就限制了股東對破產(chǎn)銀行的參與和控制。賦予這些權(quán)力的目的在于給銀行接管人最大化保障破產(chǎn)銀行債權(quán)人和存款保險(xiǎn)基金的利益過程中提供靈

活性。這種彈性或靈活性對在面對瞬息萬變的環(huán)境下處理破產(chǎn)銀行起到至關(guān)重要的作用。

3.終止請求權(quán)的公正程序。一個(gè)有效率的政府的重要內(nèi)容是維持公眾對政府公平的信心。有效率的破產(chǎn)法必須包括對結(jié)束請求權(quán)的公平程序。在美國的體系里,接管人的請求過程提供了接管人結(jié)束針對破產(chǎn)銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)的請求的機(jī)會,并且如果不滿意這個(gè)結(jié)果,它為申請人提供了不受約束的進(jìn)入法庭的權(quán)力。接管程序包括設(shè)計(jì)好的時(shí)間程序公告所有潛在的申請人和記錄請求權(quán)。這種成文的程序也載明時(shí)期,在這一時(shí)期申請人必須在一個(gè)獨(dú)立的特殊法庭開堂之前向法庭登記自己的請求權(quán)。那些之前存在的訴訟必須延遲到接管程序完成。

4.在成本最小化的情況下對存款的立即支付。在美國,支付給存款者的資金由FDIC的存款保險(xiǎn)基金支付。一旦它為失敗機(jī)構(gòu)中被保險(xiǎn)的存款提供保護(hù),存款保險(xiǎn)基金就有了被保險(xiǎn)存款者的代位求償權(quán),并且和未保險(xiǎn)的存款者一起通過存款的優(yōu)先償付權(quán)恢復(fù)。

二、對我國的借鑒和啟示

(一)金融機(jī)構(gòu)立法需要特殊規(guī)則

對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施特別法的主要理由在于兩點(diǎn):一是金融機(jī)構(gòu)不能輕言破產(chǎn)。金融機(jī)構(gòu)特別是存款類金融機(jī)構(gòu)的支付風(fēng)險(xiǎn)具有傳導(dǎo)和擴(kuò)散效應(yīng),對不能支付到期債務(wù)的商業(yè)銀行斷然采取破產(chǎn)還債措施可能會引發(fā)系統(tǒng)性或局部性的金融風(fēng)險(xiǎn)。正是由于銀行的特殊地位,各國都對銀行破產(chǎn)持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。二是存款類金融機(jī)構(gòu)的清算難度大。銀行往往跨地區(qū)有眾多的分支機(jī)構(gòu),某一個(gè)地區(qū)的法院很難承擔(dān)銀行的破產(chǎn)清算程序;銀行的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)多為不良貸款,不易分配給債權(quán)人;銀行的清算專業(yè)性很強(qiáng),臨時(shí)性的清算組織和一般的破產(chǎn)管理人通常難以勝任。因此,金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)應(yīng)該有一定的特殊規(guī)則。

(二)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格

從前文的介紹中可以知道,美國對金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)更為嚴(yán)格,除了流動性標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)之外,還有監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管性破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)包含著監(jiān)管價(jià)值,當(dāng)

銀行的資本充足率降到最低線以下,實(shí)際上向監(jiān)管者傳遞一種危機(jī)信號,促使監(jiān)管當(dāng)局提前介入,及時(shí)采取相應(yīng)的破產(chǎn)措施,或者救助重整,或者關(guān)閉清算,以求將銀行失敗的損失降至最低。在實(shí)踐中,監(jiān)管性破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)往往是引發(fā)救助重整等銀行破產(chǎn)預(yù)防程序的重要原因。事實(shí)上,我國銀行監(jiān)管當(dāng)局也存在著面對即將發(fā)生的銀行危機(jī)動作相對遲緩和寬容問題。為了促使監(jiān)管者早期干預(yù).及時(shí)采取措施,我國的銀行破產(chǎn)制度亦應(yīng)將監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)作為銀行破產(chǎn)尤其是銀行重整程序的啟動原因之一,充分體現(xiàn)其監(jiān)管價(jià)值。

(三)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)作為金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請人

從破產(chǎn)的及時(shí)性考慮,銀行監(jiān)管當(dāng)局作為破產(chǎn)申請人是必要的。第一,銀行監(jiān)管人是各銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu),其監(jiān)管活動貫穿銀行始終;而且,銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雇員也是熟識銀行專業(yè)的專業(yè)人員,銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為專業(yè)機(jī)關(guān)可以利用自身獨(dú)特的地位和能力,準(zhǔn)確查明銀行的真實(shí)經(jīng)營狀況,及時(shí)決定是否申請銀行破產(chǎn)。而銀行自身作為債務(wù)人通常不愿意申請破產(chǎn),銀行的主要債權(quán)人為數(shù)眾多,且由于信息不對稱,難以準(zhǔn)確觀察到銀行的真實(shí)經(jīng)營狀況,盡快做出是否申請破產(chǎn)的決定;第二,由于銀行監(jiān)管人地位相對超脫,其業(yè)務(wù)著眼點(diǎn)也不僅限于保護(hù)銀行債權(quán)人利益,還包括對國家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。因此銀行監(jiān)管人的決定會考慮到當(dāng)時(shí)金融形勢及需要,所以更

為理性。

(四)建立專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)接管組織

處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)需要專業(yè)化的知識,而專門的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人的專業(yè)化不僅有利于提高破產(chǎn)清算的效率,而且有助于保持破產(chǎn)管理人的獨(dú)立性,有助于清算程序的公平。在美國,美國銀行接管則主要由FDIC統(tǒng)一承擔(dān),FDIC享有超級權(quán)力,具有相當(dāng)規(guī)模的專家群體、處置破產(chǎn)銀行多樣化的技術(shù)、操作規(guī)程和經(jīng)驗(yàn),以上種種均有助于提高其處置破產(chǎn)銀行的效率,而快速處置破產(chǎn)銀行無疑是整個(gè)銀行破產(chǎn)體制的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn):

[1]吳軍梅、李良雄,“我國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究”,《福建金融》2009年第3期。

[2]張繼紅,“美國銀行破產(chǎn)若干法律問題探究及啟示”,《國際金融研究》2006年第3期。