基于行政法基本原則的高校學(xué)生管理

摘要:高校作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體,其行政管理權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)決定了其權(quán)力運(yùn)行必須嚴(yán)格遵循行政法的基本原則規(guī)范地運(yùn)作,行政法諸原則一起構(gòu)成法治高校的重要原則依據(jù),為校園管理的法治化構(gòu)建和提供制度層面的平臺(tái)。

關(guān)鍵詞:高校學(xué)生申訴處理探討

在法律和法學(xué)中,原則或基本原則具有十分重要的意義。法的基本原則是“整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn),構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞”。[1]所謂行政法基本原則,是指反映現(xiàn)代民主憲政精神,集中體現(xiàn)行政法的目的和價(jià)值,貫穿于行政法規(guī)范之中,并指導(dǎo)行政法的制定、執(zhí)行和遵守,規(guī)范行政行為實(shí)施和行政爭議解決的基本準(zhǔn)則和原理。高校作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體,其對(duì)學(xué)生的行政管理權(quán)是國家教育權(quán)的重要組成部分,高校行政管理權(quán)的公權(quán)力性質(zhì)決定了高校對(duì)大學(xué)生開展和實(shí)施公共行政活動(dòng)必須要受行政法的規(guī)制,其權(quán)力運(yùn)行必須嚴(yán)格遵循行政法的基本原則,規(guī)范地運(yùn)作。

第一,行政合法性原則。又稱依法行政原則,是行政法治原則中最重要的一個(gè)原則,是指行政權(quán)力的設(shè)定、行使必須依據(jù)法律、合乎法律,不得與法律相抵觸。該原則又包括:

1、法律優(yōu)先原則,又稱法律優(yōu)位原則。法律優(yōu)先“亦即法律對(duì)于行政權(quán)之優(yōu)越地位,以法律指導(dǎo)行政,行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力?！盵2]是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束,不得采取任何違反法律的措施。[3]它是法律充分照顧行政活動(dòng)具有主動(dòng)性、創(chuàng)新性等內(nèi)在品性的結(jié)果,也是行政合法性原則的基本要求。法律優(yōu)先原則要求行政行為不得違背法律,至于法律沒規(guī)定的情況下,行政行為能不能作出,法律優(yōu)先原則并不過問,也就是我們平常所講的“法不禁止皆自由”。該原則在我國教育體制改革不斷深化、教育法律法規(guī)相對(duì)滯后的今天,具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。比如,我國《高等教育法》第17條對(duì)不同學(xué)歷的高等教育(?？啤⒈究?、碩士研究生、博士研究生)的修業(yè)基本年限作了規(guī)定,“?？平逃幕拘迾I(yè)年限為二至三年,本科教育的基本修業(yè)年限為四至五年,碩士研究生教育的基本修業(yè)年限為二至三年,博士研究生教育的基本修業(yè)年限為三至四年。非全日制高等學(xué)歷教育的修業(yè)年限應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長。高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要,報(bào)主管的教育行政部門批準(zhǔn),可以對(duì)本學(xué)校的修業(yè)年限作出調(diào)整。”各高校即可以根據(jù)該規(guī)定,結(jié)合各專業(yè)、各學(xué)科及本校的具體情況對(duì)本校學(xué)生的修業(yè)年限以及提前畢業(yè)的條件和資格認(rèn)定主體、程序等作出具體規(guī)定,從而體現(xiàn)“大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由”。當(dāng)然,該原則的基本底線就是高校的公共行政活動(dòng)不能與法律相抵觸。

2、法律保留原則,是指行政主體的行政行為不能任意作出,只有在立法機(jī)關(guān)對(duì)該事項(xiàng)作出了規(guī)范的情況下,行政主體才能按照法律的規(guī)范作出相應(yīng)的行政行為,也就是我們平常所講的“法無明文規(guī)定者不得為之”,它較法律優(yōu)先原則明顯要嚴(yán)格。如果說法律優(yōu)先原則是對(duì)行政主體依法行政的消極要求的話,那么法律保留原則則是對(duì)行政主體依法行政的積極要求。如果說法律優(yōu)先原則是“不抵觸”原則,法律保留原則無疑是“根據(jù)”原則,它具體又包括立法保留原則和執(zhí)法保留原則。[4]其中,立法保留原則在我國《立法法》第8條和第9條中己有明確體現(xiàn)。就高校學(xué)生管理這一領(lǐng)域而言,目前全國人大及其常委會(huì)的相關(guān)立法僅限于《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》、《職業(yè)教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等有限的幾部法律,而且具有行政法律效力的行政法規(guī)及規(guī)章也不多,甚至連地方教育主管部門不具行政法律效力的一些規(guī)范性文件也不到位,該方面的相關(guān)“立法權(quán)”卻大量“旁落”或下放到了各高校手中。例如,在田永訴北京科技大學(xué)一案中,校方對(duì)該生的按退學(xué)處理即主要是根據(jù)該校制定的“068號(hào)通知”《關(guān)于嚴(yán)格考試管理的緊急通知》第三條第五項(xiàng)關(guān)于“夾帶者,包括寫在手上等作弊行為者”的規(guī)定,認(rèn)定田永的行為是考試作弊,根據(jù)第一條“凡考試作弊者,一律按退學(xué)處理”的規(guī)定實(shí)施的。在這里,受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利,其產(chǎn)生、變更、中止、終止等基本條件及程序應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定,而不是由學(xué)校這一不具備行政立法權(quán)的行政主體以一己規(guī)定而決定。這無疑嚴(yán)重違反了法律保留原則。至于執(zhí)法保留原則,意即任何行政職權(quán)的存在、行使和委托都必須有法律根據(jù),行政職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一,不得放棄,否則均構(gòu)成違法,原則上應(yīng)予撤銷或宣告無效。[5]如前分析,目前在我國,高校管理學(xué)生的相關(guān)立“法”權(quán)既不在中央立法機(jī)關(guān),也不在有權(quán)行政立法的行政機(jī)關(guān),而是在于各高校甚至高校的具體工作部門。既然各高校的“土政策”不屬于行政法律,而各高校又在依自己制定的措施來管理它們的學(xué)生,那么,即便高校具體的管理“執(zhí)法”有據(jù),也已經(jīng)在頻繁地、嚴(yán)重地違反執(zhí)法保留原則了。當(dāng)然,“中國當(dāng)下的改革,改革走在立法之前是一個(gè)普遍的、基本的事實(shí)”[6],那么,具有特殊品質(zhì)和社會(huì)功能的高校是否必須囿于并不完善的現(xiàn)行教育立法呢?這里,不妨考慮采取侵害保留原則和重大事項(xiàng)保留原則[7],即僅在高校對(duì)大學(xué)生既有權(quán)益有重大影響或侵害的管理活動(dòng)時(shí)需要遵從法律保留原則,以便在保障教育體制改革正常進(jìn)行,維護(hù)高校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí),盡可能地維護(hù)大學(xué)生的合法權(quán)益。

第二,行政合理原則。行政合理性原則,又稱必要而適度原則,指行政行為的作出應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)實(shí)需要,符合行政目的,建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上;行政決定的內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。[8]它是行政法治原則的另一個(gè)重要組成部分。較之于行政合法性原則要求高校的管理活動(dòng)在形式上合乎法律的基本規(guī)定,行政合理性原則要求高校的管理活動(dòng)在內(nèi)容上要符合法律的精神和原則,行政主體作出行政行為的時(shí)候,不僅要符合法律的規(guī)定,還要根據(jù)具體情況,具體分析,作出最合適的處理。換言之,前者要求高校的管理活動(dòng)在外形上合乎實(shí)定法,而后者則要求其在實(shí)質(zhì)上合乎自然法,這顯然更為嚴(yán)格。即便如前所述的那樣,我們承認(rèn)高校制定的“土政策”的法律效力,甚至承認(rèn)高校具體工作部門具體管理措施的“合法性”,這里面仍存在合理性的問題。此即:其管理活動(dòng)是否基于客觀必要和正當(dāng)考慮,其決定是否和其管理目的相適應(yīng),是否客觀、適度、符合理性。比如在高校學(xué)生管理中經(jīng)常存在的“殺雞駭猴”、“以一儆百”現(xiàn)象,在嚴(yán)格管理、嚴(yán)明紀(jì)律的“合法”目的下也時(shí)有處罰過重甚至畸輕畸重現(xiàn)象,違背行政合理原則。

第三,行政應(yīng)急原則。行政應(yīng)急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容,是指在某些特殊的緊急情況下,根據(jù)國家安全、社會(huì)秩序或公共利益的需要,行政主體可以采取沒有法律依據(jù)或者與一般法律相抵觸的行為[9]。它是行政合法性原則和行政合理性原則的非常體現(xiàn),是克服成文法僵化、迂執(zhí)等內(nèi)在缺憾,使法律在本質(zhì)上趨于良善的必要變通。英國思想家洛克認(rèn)為:“在某種場合,法律應(yīng)該讓位于執(zhí)行權(quán)。因?yàn)槭篱g常能發(fā)生許多偶然的事情,遇到這些場合,嚴(yán)格地呆板地執(zhí)行法律反會(huì)有害。”[10]一般情況下,緊急權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)符合以下條件:①前提是存在明確無誤的緊急危險(xiǎn);②只能由法定有權(quán)機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)委托的其他機(jī)關(guān)、組織行使;無權(quán)機(jī)關(guān)確有必要行使了緊急權(quán)力,其合法性事后由有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn);③緊急權(quán)力的行使必須依照有關(guān)法律規(guī)定的特別程序;④緊急措施應(yīng)當(dāng)適當(dāng),對(duì)明顯可以不予限制或侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益,不得限制或侵害。高校人員集中,本身是一個(gè)小社會(huì),其公共安全設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施及其他公共設(shè)施比較齊全;又由于高校的特殊性,同類國家行政機(jī)構(gòu)不便直接介入,因此,確立賦予高校采取緊急權(quán)力的行政應(yīng)急性原則非常必要。例如,突發(fā)衛(wèi)生或食品安全事件,高校要采取必要的防范安全措施和隔離限定;公共設(shè)施爆炸,高校要實(shí)施必要的封鎖;政界要人來訪,高校要實(shí)施必要的戒嚴(yán);刑事犯罪的發(fā)生,高校要采取必要的制止和調(diào)查,等等。當(dāng)然,高校行使緊急權(quán)力,必須符合上述條件,符合其他行政法治原則的要求。

第四,行政公開原則。除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私不宜公開以外,行政行為應(yīng)當(dāng)通過一定的程序,讓包括行政相對(duì)人在內(nèi)的社會(huì)公眾了解?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎薄Ｐ姓袨榈墓_既可以方便社會(huì)公眾對(duì)行政主體的了解和監(jiān)督,增進(jìn)行政相對(duì)人對(duì)行政主體的信任,又可以幫助行政主體克服官僚習(xí)氣,保持行政主體的廉潔和高效。就高校的管理工作而言,不僅要公開其采取相關(guān)措施的各種依據(jù),決定采取相關(guān)措施的過程,而且要公開其所決定采取的相關(guān)措施的執(zhí)行情況。

1、在高校制定管理規(guī)則環(huán)節(jié),既要公開既有的現(xiàn)行規(guī)則,而且要公開其依照上位規(guī)則制定學(xué)校實(shí)施細(xì)則的過程和結(jié)果。高校實(shí)踐中,既有的現(xiàn)行規(guī)則公開得比較到位,通行的做法是將有關(guān)的規(guī)范性文件匯編成書,然后人手一冊(cè)地發(fā)放給每個(gè)學(xué)生;但在新規(guī)則的制定中,則明顯缺乏公開性,甚至新制定但已生效施行的、和學(xué)生密切相關(guān)的規(guī)則本身也不能及時(shí)公開。

2、在具體管理或執(zhí)行規(guī)則環(huán)節(jié),既要公開其采取特定措施的理由和依據(jù),又要公開其作出此決定的過程和決定內(nèi)容的執(zhí)行情況。實(shí)踐中不僅采取相關(guān)措施的依據(jù)不夠公開,而且采取相關(guān)措施的決定過程和執(zhí)行結(jié)果也不公開。

3、在校園裁決領(lǐng)域,既要公開裁決的事項(xiàng)、過程,又要公開裁決的依據(jù)和執(zhí)行情況。但高校一般為維護(hù)學(xué)生隱私權(quán)起見,基本不公開裁決的事項(xiàng)、過程、依據(jù)和執(zhí)行情況。

以上三方面存在的問題具體如查禁宿舍危險(xiǎn)、違禁物品,向?qū)W生收取有關(guān)費(fèi)用等,并不告知學(xué)生具體的相關(guān)依據(jù)或考慮因素;在下發(fā)各種通知時(shí),不管其采取的通知方式是否得當(dāng),均讓大學(xué)生“責(zé)任自負(fù)”,等等。隨著諸如校園廣播站、校園廣告欄、宿舍樓留言板、校園電視、校園網(wǎng)、校報(bào)等校園媒體的建設(shè)和發(fā)展,高校管理活動(dòng)的公開越來越成為可能。為切實(shí)貫徹“依法治?！狈铰?各高校應(yīng)切實(shí)做到行政公開,不能公開的,也應(yīng)說明不予公開的依據(jù)和理由。

第五,信賴保護(hù)原則。又稱保護(hù)合法信賴原則或者尊重合法信賴原則,是指行政主體應(yīng)當(dāng)確保管理活動(dòng)的明確性、穩(wěn)定性和連貫性,從而樹立和保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)行政主體及其管理活動(dòng)真誠信賴的原則。[11] 信賴保護(hù)原則肇始于德國,并為日本、臺(tái)灣等國家和地區(qū)接受。它包括兩重含義:第一,行政主體應(yīng)當(dāng)確保其管理活動(dòng)的明確性、穩(wěn)定性和連貫性,使行政相對(duì)人有所預(yù)期和參考;第二,當(dāng)遇有法定因由或客觀緊急需要,而必須改變這種明確性、穩(wěn)定性和連貫性時(shí),應(yīng)給予對(duì)該行政主體持合法信賴而遭受損失的行政相對(duì)人以必要補(bǔ)償。[12]強(qiáng)調(diào)高校管理要遵循信賴保護(hù)原則有特殊的原因和意義:一方面,大學(xué)生涉世不深,長期受到正面的學(xué)院式教育,其對(duì)所在高校的信賴甚至依賴程度較其他行政相對(duì)人對(duì)其他行政主體要深;另一方面,大學(xué)生經(jīng)濟(jì)和精神承受能力較其他成年人較弱,高校對(duì)其合法信賴?yán)娴挠绊?不僅嚴(yán)重影響其本人對(duì)該高校本身的認(rèn)識(shí),而且可能還影響到他對(duì)其他行政主體的認(rèn)識(shí)。

綜上,高校作為授權(quán)行政主體應(yīng)當(dāng)受上述行政法基本原則的約束。行政法諸原則一起構(gòu)成了法治高校的重要原則依據(jù),均要對(duì)高校的管理工作發(fā)生作用。隨著相關(guān)教育立法的不斷完善,上述原則之間也會(huì)更加得以協(xié)調(diào),從而更加規(guī)范高校管理,為校園管理的法治化構(gòu)建和提供制度層面的平臺(tái)。

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作者簡介:魏小星(1976—),男,漢族,江蘇姜堰人,泰州師范高等?？茖W(xué)校講師,法學(xué)碩士,主要從事大學(xué)生思想政治教育和法學(xué)研究。