中國(guó)民事法律援助制度的價(jià)值、現(xiàn)狀及完善建議

徐曉娟

摘要：在世界范圍內(nèi)已有140多個(gè)國(guó)家憲法和國(guó)際公約將其列入其中，使得任何公民個(gè)人都能夠切實(shí)地、平等地獲得司法救濟(jì)和保護(hù)，真正地實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”的憲法性平等。由于在立法、服務(wù)體系及經(jīng)費(fèi)等方面存在缺陷，阻礙了中國(guó)民事法律援助制度的進(jìn)一步發(fā)展、完善。在研究中國(guó)民事法律援助制度價(jià)值的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)民事法律援助制度的現(xiàn)狀及欠缺加以論述，并提出相應(yīng)的完善建議，以期對(duì)中國(guó)民事法律援助制度的立法及司法實(shí)踐有所裨益。

關(guān)鍵詞：民事法律援助；價(jià)值；現(xiàn)狀；完善建議

中圖分類(lèi)號(hào)：DF529文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)09-０247－02

民事法律援助，作為法律援助中的一部分，是國(guó)家在保障每個(gè)人的合法民事權(quán)益，于司法制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和層次上，對(duì)因經(jīng)濟(jì)困難或其他因素而難以通過(guò)一般意義上的法律救濟(jì)手段保障自身權(quán)益的社會(huì)弱者，減免收費(fèi)、提供法律幫助的一項(xiàng)法律保障制度[1]。

一、中國(guó)民事法律援助制度的價(jià)值

（一）憲法基本人權(quán)平等保護(hù)的彰顯

中國(guó)憲法明確規(guī)定：公民在法律面前平等；國(guó)家尊重保障人權(quán)。每一個(gè)政府都將實(shí)現(xiàn)憲法的規(guī)定作為其最終目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等權(quán)而不懈追求。即政府應(yīng)在實(shí)際的運(yùn)作之中，為了糾正由于保障形式上的平等所招致的不平等，依據(jù)個(gè)人的不同屬性（如地位、財(cái)富的差異）分別采取不同的方式，對(duì)作為各個(gè)人的人格發(fā)展所必需的前期條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的平等保障[2]。正如，羅爾斯在其著作《正義論》中如是說(shuō)：“為了平等地對(duì)待所有人，提供真正地平等的機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位的人們?！雌降鹊姆较蜓a(bǔ)償由偶然因素造成的傾斜?！盵3]因此在這種任何制度都不可避免的不平等的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該建立民事法律援助制度，從而向平等的方面維護(hù)公民合法民事權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)憲法上的實(shí)質(zhì)平等。

（二）訴權(quán)平等的要求

憲法賦予了每個(gè)公民應(yīng)有的訴權(quán)，在民事活動(dòng)中，即為當(dāng)事人向法院請(qǐng)求通過(guò)民事訴訟來(lái)解決民事糾紛和保護(hù)民事權(quán)益的基本權(quán)利。這種訴權(quán)來(lái)源于憲法所保障的“接受司法裁判權(quán)”[4]。這種因制度設(shè)計(jì)而出現(xiàn)的人權(quán)本身具有憲法保障力。它要求立法者在賦予公民權(quán)利、設(shè)立公正程序的同時(shí)，對(duì)公民平等的適用程序也應(yīng)該有所考慮——即訴權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。民事法律援助制度能有效地保障所有人平等的接近他們的目的所必需的條件，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了訴權(quán)平等[2]。

二、中國(guó)民事法律援助制度的現(xiàn)狀分析

（一）立法層面不完善

1.立法層次較低且體系上的效力對(duì)抗性缺乏。民事法律援助制度的設(shè)計(jì)，在于保障公民個(gè)人的平等訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”的實(shí)質(zhì)性平等，其內(nèi)容本身就具有憲法保障力。由于中國(guó)關(guān)于民事法律援助制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在由國(guó)務(wù)院頒布的《法律援助條例》中，從上位法和下位法的角度看，其本身不具有對(duì)抗法律的效力；同時(shí)，（民事）法律援助行為乃是政府的責(zé)任，是憲法保障人權(quán)的體現(xiàn)。那么，由政府通過(guò)立法來(lái)規(guī)范自己的責(zé)任，很明顯地帶有侵犯公民權(quán)利的極大可能性。

2.民事法律援助可訴性范圍狹小。中國(guó)《法律援助條例》規(guī)定了中國(guó)民事法律援助的范圍包括訴訟事項(xiàng)和非訴訟事項(xiàng)，但在法院受理援助案件的（可訴性）范圍上卻僅有如下幾類(lèi):第一，追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)的案件；第二，追索勞動(dòng)報(bào)酬的案件；第三，工傷的案件。這些范圍明顯不能有效地解決實(shí)際發(fā)生的民事糾紛，不能夠很好地保障每一個(gè)人在法律面前的平等——平等地啟動(dòng)訴訟程序。

3.民事法律援助制度國(guó)際化步伐較慢。在法律援助國(guó)際化方面，中國(guó)已經(jīng)邁出了一定步伐，加入了諸如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》、《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等國(guó)際公約，并與一些國(guó)家簽訂了司法協(xié)助雙邊或多邊協(xié)定或條約。但是，法律援助國(guó)際化并沒(méi)有被中國(guó)的有關(guān)法律法規(guī)所特別重視。

（二）服務(wù)體系不健全

1.政府職責(zé)不到位。政府中一部分人認(rèn)識(shí)尚不到位，雖然在學(xué)理上已將民事法律援助視為政府的職責(zé)負(fù)擔(dān)，但實(shí)際之中卻主要是由個(gè)別律師來(lái)承擔(dān)。政府中一部分人認(rèn)識(shí)尚不到位，使得其有規(guī)避責(zé)任之嫌。

2.對(duì)律師激勵(lì)措施不足。由于沒(méi)有一定的激勵(lì)措施，使得提供法律援助的律師數(shù)量甚少，無(wú)法滿(mǎn)足廣大群眾的需求。在實(shí)際中，律師提供法律援助之后往往得不到回報(bào)，即使在部分地區(qū)提高了律師的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但補(bǔ)貼的發(fā)放只按承辦案件的數(shù)量決定，而非具體到個(gè)案的實(shí)際情況。

3.質(zhì)量保證缺乏有效途徑。雖然《法律援助條例》第6條、第24條都分別規(guī)定了質(zhì)量保證途徑，因過(guò)于模糊可操作性不強(qiáng)；脫離群眾的現(xiàn)象十分明顯。公民往往不知道如何去維護(hù)自己的權(quán)益，不知如何來(lái)獲得法律援助。

（三）資金保障不足

據(jù)資料顯示，2007年法律援助經(jīng)費(fèi)收入總額為37 029.78萬(wàn)元，以中國(guó)13億人口為基數(shù)，人均占有法律援助經(jīng)費(fèi)僅為0.28元[5]。雖然《民事援助條例》亦明確規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)胤稍ぷ鹘o予財(cái)政上支持，但卻未明確以何種形式來(lái)提供財(cái)政支援。

1.經(jīng)費(fèi)來(lái)源存在“瓶頸”。目前中國(guó)財(cái)政每年撥付的法律援助經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平。多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)還不能得到穩(wěn)定的財(cái)政支持，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，也有相當(dāng)數(shù)量的縣級(jí)地方法律援助經(jīng)費(fèi)有待進(jìn)一步落實(shí)。

2.辦案質(zhì)量不高。經(jīng)費(fèi)短缺，在一定程度上阻滯了法律援助工作的開(kāi)展，也直接影響到辦案質(zhì)量。有些法律援助機(jī)構(gòu)為了不增加經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，在承辦法律援助案件中走過(guò)場(chǎng)，敷衍了事；有些法律援助機(jī)構(gòu)缺乏必要的工作資料，辦案時(shí)只能靠東拼西湊。這樣使法律援助的服務(wù)質(zhì)量總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于有償服務(wù)的質(zhì)量，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到很好的維護(hù)，法律援助的社會(huì)信譽(yù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、完善中國(guó)民事法律援助制度的建議

（一）大力完善立法

1.提升法律援助立法層次。中國(guó)法律援助制度的最高法律依據(jù)是憲法中“公民在法律面前一律平等”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，最直接法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院頒布的《條例》。中國(guó)法律援助制度作為與中國(guó)貧弱老百姓聯(lián)系最密切、最廣泛的制度，是法治意識(shí)普及的最佳途徑，其立法意義遠(yuǎn)非其他一般救助措施所能相提并論的。因此，中國(guó)法律援助制度的立法層次不應(yīng)該限定在行政法規(guī)。在憲法中明確載明“國(guó)家堅(jiān)持和發(fā)展法律援助事業(yè)”，用最直接、最顯明的語(yǔ)句將法律援助制度在根本法中固定下來(lái)。

2.擴(kuò)大民事法律援助的可訴性范圍。即在防止個(gè)人濫用民事法律援助的前提下，確定一些可操作的條件，使得公民在申請(qǐng)法律援助時(shí)，由法律援助機(jī)構(gòu)來(lái)確定是否當(dāng)事人符合這些條件。但不應(yīng)該對(duì)其訴訟事項(xiàng)有所規(guī)定，因?yàn)槿魏吻闆r下都有公民可能需有法律幫助。同時(shí)，對(duì)非訴訟事項(xiàng)，不應(yīng)該有所限制。

3.擴(kuò)大民事法律援助的對(duì)象。民事法律援助作為政府行為，其所針對(duì)的是所有的公民個(gè)人。這需要人們?cè)谟^念上加以把握和了解，以需要政府加大宣傳力度。其援助的對(duì)象不僅僅只是經(jīng)濟(jì)上的弱者，還包括廣大的不了解法律的人們。

（二）服務(wù)體系的完善

1.完善各級(jí)人民政府法律援助機(jī)構(gòu)。由各市級(jí)人民政府建立法律援助機(jī)構(gòu)，由市級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分別管理發(fā)放到自己手中的資金。通過(guò)市再下設(shè)較小的部門(mén)。相對(duì)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，市級(jí)政府本身有著較強(qiáng)的實(shí)力，可以更好地在城市中建立起一個(gè)完備的法律援助服務(wù)體系，再由城市向農(nóng)村擴(kuò)展。

2.引入合約機(jī)制。法律援助機(jī)構(gòu)可以通過(guò)引入合約的機(jī)制，與當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所、律師協(xié)會(huì)或個(gè)體律師簽訂契約，使得援助方在合約的范圍內(nèi)受約束；也達(dá)到了合理利用國(guó)家對(duì)法律援助的財(cái)政支出；也保障了律師提供法律援助的質(zhì)量。

3.提高律師法律援助待遇。提高律師的福利工資，并且要按個(gè)案的具體情況而定，從而吸引更多的律師加入到法律援助工作中。

（三）財(cái)政體系的完善

1.建立和完善法律援助最低經(jīng)費(fèi)保障制度。所謂法律援助最低經(jīng)費(fèi)保障制度，是指為了保證經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得平等的法律幫助，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況為法律援助機(jī)構(gòu)實(shí)施法律援助所必需的費(fèi)用開(kāi)支而設(shè)立的一項(xiàng)最基本辦案經(jīng)費(fèi)保障制度。在中國(guó)，廣東省結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況采用了人口均額的方案，取得成功。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中辦案費(fèi)按當(dāng)?shù)厝丝谄骄~納入財(cái)政預(yù)算，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適當(dāng)調(diào)整人均標(biāo)準(zhǔn)[6]。

2.發(fā)行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有關(guān)部門(mén)協(xié)商爭(zhēng)取在福利彩票公益金中劃撥一定比例用于法律援助事業(yè)，這個(gè)想法目前因現(xiàn)有的所有福利彩票公益金（包括每年新增部分）都已有規(guī)定用途而沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。既然已有的彩票公益金都有規(guī)定的用途，那么可以考慮發(fā)行法律援助福利彩票。這樣一方面可以彰顯法律援助的公益性，促使社會(huì)公眾意識(shí)到自己對(duì)公益事業(yè)的社會(huì)責(zé)任；另一方面，彩票本身包含的不菲獎(jiǎng)金也足以吸引充滿(mǎn)中獎(jiǎng)期待的公眾踴躍購(gòu)買(mǎi)。

3.完善法律援助基金管理體系。對(duì)于從個(gè)人和企業(yè)籌集到的資金，以法律援助基金會(huì)的形式進(jìn)行管理，通過(guò)合法運(yùn)作使基金增值，從而擴(kuò)大法律援助的可用資金，使納入基金會(huì)管理的資金成為較為持久的法律援助資金來(lái)源。

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