對外開放的歷史發(fā)展與反思

鄒　琨　王安平

摘要：從經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立到“點(diǎn)—線—面”開放格局的形成，中國的自主開放之路已經(jīng)走了三十年了。以2001年加入WTO為界，這三十年的道路可以分為兩大歷史階段。每一階段都呈現(xiàn)出了不同的特點(diǎn)，但總體而言中國的對外開放都是在適應(yīng)歷史的形勢下從政策引導(dǎo)型的漸進(jìn)式開放走向了“走出去”和“引進(jìn)來”相結(jié)合的制度化的全面開放階段。

關(guān)鍵詞：對外開放；歷史發(fā)展；反思

中圖分類號：F202文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-０169－02

自1978年以后，中國的對外開放在中國歷史上才真正走上了自主開放的道路。反思這三十年的歷史，能為今天對外開放戰(zhàn)略適應(yīng)國內(nèi)外新形勢提供一定的借鑒，也借此來紀(jì)念中國改革開放三十周年。中國的對外開放三十年的歷史可以以2001年加入WTO為界分為兩大歷史階段。

一、1978—2001年——政策引導(dǎo)性的漸進(jìn)式開放階段。這個階段又可以分為兩個階段

（一）第一階段為1978—1991年，政策引導(dǎo)下的漸進(jìn)式開放格局的形成階段

1.主要表現(xiàn)在于：首先，點(diǎn)—線—面的漸進(jìn)開放格局的形成。從1979年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，到1984年5月，黨中央、國務(wù)院決定開放大連、天津、青島、廣州等14個沿海港口城市，到1985年2月，黨中央、國務(wù)院決定把長江三角洲、珠江三角洲和閩東南地區(qū)開辟為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。1988年初，又把沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)擴(kuò)大到山東半島以及河北、廣西等沿海其他地區(qū)的許多市、縣、鎮(zhèn)。1988年4月，中央決定成立海南省，并作為最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)對外開放。至此，點(diǎn)—線—面的開放格局形成。其次，對外開放的形式主要以招商引資為主，偏向外源性發(fā)展“1979—1984年利用外資171.5億美元，其中對外借款130.5億美元，外商直接投資30.7億美元，外商其他投資10.4億美元?！盵1]而這個階段的招商引資又主要表現(xiàn)在規(guī)模的擴(kuò)張，大都是高耗能高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)形式。再次，對外開放的動力主要來自政府的特殊政策，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“特”字的含義就在于特殊政策，主要形式包括以稅收的優(yōu)惠政策及各類生產(chǎn)要素價格的低廉等來吸引外資。

2.對這個歷史階段的反思：首先，這個階段偉大歷史貢獻(xiàn)在于為中國的經(jīng)濟(jì)體制改革注入了活力?！爸袊ㄟ^持續(xù)擴(kuò)大對外開放，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷與國際的市場經(jīng)濟(jì)體制接軌，迫使傳統(tǒng)體制所把持的領(lǐng)域不斷受到外部市場經(jīng)濟(jì)體制的沖擊和壓縮，從而使對外開放成為推動中國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的基本動力源?！盵2]同時外資的引進(jìn)為中國這個后發(fā)現(xiàn)代化國家提供了資本，管理經(jīng)驗(yàn)，生產(chǎn)技術(shù)等重要的生產(chǎn)要素。其次，這段開放的歷程主要是由于利用特殊政策來開啟的，加之對外開放格局是漸進(jìn)式形成的，這就造成了中國發(fā)展中的地區(qū)差距和所有權(quán)的差距及產(chǎn)業(yè)，部門間開放發(fā)展的分割和差異。再次，這個歷史階段的對外開放產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中以勞動密集型和資源耗費(fèi)型為主。這種粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是歷史的必然即世界范圍內(nèi)勞動密集型和資源耗費(fèi)性產(chǎn)業(yè)由發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家的轉(zhuǎn)移。同時也為中國的發(fā)展帶來了一定的負(fù)面影響。

（二）1992—2001年，在上個階段全方位開放格局的基礎(chǔ)上，“政策性開放”背景下地區(qū)間競爭開放格局的形成

主要表現(xiàn)是在延續(xù)中央給地方政府經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，給予外資特殊優(yōu)惠待遇的政策背景下，形成了地方一定程度上“無底線”競爭格局。實(shí)質(zhì)上是一種“政策性開放”——“地方政府積極向中央政府尋租，以此獲得比其他地區(qū)更大的優(yōu)勢，其次地方政府通過分配這些租，使外資獲得更多的特殊優(yōu)惠待遇，從而推動各個地區(qū)以吸引外資為主導(dǎo)的開放經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。導(dǎo)致了中央政府與地方政府之間博弈及地方政府之間競爭的格局?！盵3]加之國家對地方的“放權(quán)讓利”及“分灶吃飯”、“財政大包干”等政策的實(shí)施及對地方政府政績考核的數(shù)字化，致使地方政府在招商引資的過程中，逐漸形成一定程度的“無底線”競爭格局，從而造成地方政府行為扭曲下的對外開放效應(yīng)。

第一，從靜態(tài)角度看,對外開放中存在著不可忽視的價值增值外流。由于地方爭相利用稅收等優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資的競爭，對外資的優(yōu)惠政策一再突破國家底線, 所得稅、營業(yè)稅由“三免兩減半”變成了“五免三減半”，個人所得稅也要免交?！皳?jù)統(tǒng)計，僅福州市每年外商轉(zhuǎn)移的利潤就在10億元以上，流失稅款達(dá)1億元左右。而廣州著名的跨國企業(yè)寶潔公司曾一次避稅8 149萬元。全國有近50萬家外企,保守估計也有300億元的稅收流失。”[4]加之有的地方政府還在土地批用上，對外資大開方便之門?！氨热缣K州將地價從原來的每畝20萬元降到了15萬元,昆山則由原來的15萬元降到了10萬元，而無錫甚至降到了2萬～3萬元。而事實(shí)上，長三角一帶,每征一畝地必須上國家6萬元征地費(fèi)，再加上老百姓的補(bǔ)償費(fèi)、搬遷費(fèi)和‘四通一平的建設(shè)費(fèi)用，一畝地的成本至少在12萬元以上。據(jù)估計，光是拼地價一項(xiàng)就送出去幾個億?！盵5]

第二，引進(jìn)外資的形式多為勞動密集型和資源消耗性，在地方政府的“扭曲效應(yīng)”下，對外資監(jiān)管力度較弱，所以對中國的環(huán)境承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力形成了動態(tài)影響。國家環(huán)?？偩趾蛧医y(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布的《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算研究報告2004》指出，2004年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5 118億元。環(huán)境污染造成的直接經(jīng)濟(jì)損失與治理成本加起來占到2004年GDP的11.65%,而這僅僅是對部分行業(yè)的統(tǒng)計結(jié)果。

第三，在“扭曲效應(yīng)”下，地方政府對外資實(shí)行比國家政策規(guī)定寬得多的“超國民待遇”，從而不利于市場經(jīng)濟(jì)條件下的資源配置，并在一定程度上限制了本土企業(yè)的發(fā)展，造成了基于所有權(quán)不同的不公平局面。浙江大學(xué)史晉川教授指出：“長三角各地政府在用土地?fù)Q資本以損害農(nóng)民和城市居民的財產(chǎn)權(quán)利，以損害中小資本的權(quán)利為代價吸引外資，提高GDP。這個模式不具有可持續(xù)性?！?/p>

二、2001年至今——“走出去”和“引進(jìn)來”相結(jié)合的制度化的全面開放階段

第一，從以前的政策指導(dǎo)型走向了制度化和法治化的道路。中共十六屆三中全會通過的《完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出：“完善對外開放的制度保障。按照市場經(jīng)濟(jì)和世貿(mào)組織規(guī)則的要求，加快內(nèi)外貿(mào)一體化進(jìn)程。形成穩(wěn)定、透明的涉外經(jīng)濟(jì)管理體制，創(chuàng)造公平和可預(yù)見的法制環(huán)境，確保各類企業(yè)在對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動中的自主權(quán)和平等地位。依法管理涉外經(jīng)濟(jì)活動，強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管職能，進(jìn)一步提高貿(mào)易和投資的自由、便利程度。建立健全外貿(mào)運(yùn)行監(jiān)控體系和國際收支預(yù)警機(jī)制，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全?！盵6]

第二，在引進(jìn)外資的形式上，注意提高利用外資的水平以配合國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和迎接國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新一輪轉(zhuǎn)移。中共十六屆三中全會通過的《完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出：“抓住新一輪全球生產(chǎn)要素優(yōu)化重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重大機(jī)遇，結(jié)合國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，更多地引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)人才，注重引進(jìn)技術(shù)的消化吸收和創(chuàng)新提高。繼續(xù)發(fā)展加工貿(mào)易，著力吸引跨國公司把更高技術(shù)水平、更大增值含量的加工制造環(huán)節(jié)和研發(fā)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到中國，引導(dǎo)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級?！盵6]

第三在“走出去”方面有很大的進(jìn)步。以下是商務(wù)部對2008年1—10月份中國對外承包工程、勞務(wù)合作和設(shè)計咨詢業(yè)務(wù)統(tǒng)計：“第一，在對外承包工程方面2008年1—10月份，中國對外承包工程完成營業(yè)額429.2億美元，同比增長46.4%；新簽合同額816.5億美元，同比增長57.9%。截至2008年10月底，中國對外承包工程累計完成營業(yè)額2 494億美元，簽訂合同額4 112億美元。第二，在對外勞務(wù)合作方面，2008年1—10月份，中國對外勞務(wù)合作完成營業(yè)額65.6億美元，同比增長28.9%；新簽合同額62.3億美元，同比增長22.6%；派出各類勞務(wù)人員34.7萬人，較上年同期增加4.9萬人；10月末在外各類勞務(wù)人員83.8萬人，較上年同期增加8.1萬人。截至2008年10月底，中國對外勞務(wù)合作累計完成營業(yè)額543億美元；合同額585億美元；累計派出各類勞務(wù)人員453.5萬人。第三，在對外設(shè)計咨詢方面，今年1—10月份，中國對外設(shè)計咨詢業(yè)務(wù)完成營業(yè)額2.95億美元，同比增長10.5%；新簽合同額7.1億美元，同比增長23.1%。截至2008年10月底，中國對外設(shè)計咨詢累計完成營業(yè)額25.18億美元，簽訂合同額44.83億美元?！盵8]

三、放眼未來——中國對外開放格局的新發(fā)展

第一，加快政府自身的改革與建設(shè)，以營造良好的投資環(huán)境，凈化中國人文環(huán)境，以制度創(chuàng)新來吸引外資，尤其是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。同時加強(qiáng)對外資的監(jiān)管，提高利用外資的質(zhì)量，防止外資福利外流。

第二，積極深入貫徹“走出去”和“引進(jìn)來”相結(jié)合的對外開放方針。在“走出去”方面，大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，進(jìn)一步優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)同時為中國企業(yè)海外發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。在“引進(jìn)來”方面，積極引導(dǎo)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式。嚴(yán)控高耗能、高污染的加工貿(mào)易項(xiàng)目，適度控制低水平的項(xiàng)目向中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移鼓勵高端加工貿(mào)易的發(fā)展，增強(qiáng)國內(nèi)配套能力，擴(kuò)大國內(nèi)采購范圍，提高加工貿(mào)易的技術(shù)水平和附加值。

第三，利用對外開放帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，在全方位對外開放格局下注重本土企業(yè)的培育與發(fā)展，尤其是加強(qiáng)本土企業(yè)的名牌化，提高本土大型企業(yè)的全球競爭力。

第四，在新形勢下，形成更高一級的“增長極”，提高全國對外開放水平，帶動中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展。在沿海等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地方，積極推動高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中部做好迎接?xùn)|部重化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，西部做好資源和環(huán)境的保護(hù)工作，提高中國可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展及國內(nèi)國外協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，在對外開放格局的發(fā)展中，根本在于注重科學(xué)發(fā)展，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，重點(diǎn)在于統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放，兩者的著落點(diǎn)就在于促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的健康，協(xié)調(diào)發(fā)展。同時轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，使之走上集約型發(fā)展的道路，同時適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，以促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的高速協(xié)調(diào)發(fā)展。

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