關(guān)鍵是打破壟斷

盧春泉　俞燕山

發(fā)達(dá)國家電力改革的基本做法

自20世紀(jì)八十年代開始，以英美等國為代表，西方工業(yè)國家陸續(xù)進(jìn)行了電力市場(chǎng)化改革。從改革的過程看，西方工業(yè)國家實(shí)行電力改革的做法大同小異，基本都是對(duì)國有電力公司實(shí)行私有化（或公司制改組），拆分垂直一體化管理的電力公司，在發(fā)電環(huán)節(jié)建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)，對(duì)輸、配電企業(yè)實(shí)行規(guī)范、透明的監(jiān)管，在售電環(huán)節(jié)逐漸允許大用戶選擇電力公司。其中實(shí)行國有國營(yíng)體制的國家，還重新成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電力工業(yè)實(shí)行集中監(jiān)管。這些國家共同特點(diǎn)大致可以歸納為四個(gè)方面：

一是充分準(zhǔn)備，立法先行。推行電力市場(chǎng)化改革的西方國家，從提出問題到建立市場(chǎng)，一般都經(jīng)歷了10年左右的時(shí)間，基本上是用一半的時(shí)間醞釀、建立內(nèi)部模擬市場(chǎng)、設(shè)計(jì)方案，擬定法律法規(guī)，用一半的時(shí)間組織實(shí)施。英國從1983年立法提出鼓勵(lì)建立發(fā)電商，到1989年立法提出發(fā)、輸、配、售分開，到90年代初完成這項(xiàng)改革大約經(jīng)歷了10多年。

二是高層決策，政府推動(dòng)。由于電力市場(chǎng)化改革的復(fù)雜性與特殊性，這種改革的突出特點(diǎn)是需要從體制、法規(guī)、技術(shù)等各方面綜合配套推進(jìn)，在改革中實(shí)現(xiàn)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的利益調(diào)整。因此國外電力改革都是由高層甚至最高決策層發(fā)出改革的號(hào)令，改革依靠政府綜合配套推進(jìn)，同步進(jìn)行技術(shù)支持手段的開發(fā)與完善。同時(shí)還要依靠行業(yè)中介、電力內(nèi)部各方面專家的廣泛參與，需要社會(huì)上經(jīng)濟(jì)、法律等許多方面的專家的共同參與，由于電力市場(chǎng)各方對(duì)改革的要求是不同的，有的還尖銳對(duì)立，因此各國都是在政府的主持下，將公平、效率有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)使社會(huì)受益的改革目標(biāo)。

三是總體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施。電力工業(yè)的改革不是局限在發(fā)電或售電等某個(gè)特定的環(huán)節(jié)，而是對(duì)電力生產(chǎn)、傳輸、使用全過程的配套改革，是涉及對(duì)電力體制的整體改革。因此，在實(shí)施改革之前都應(yīng)有明確的方案設(shè)計(jì)。但改革實(shí)施的過程是分步推進(jìn)的，從發(fā)電企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，售電市場(chǎng)的開放都是漸進(jìn)式的，無一例外的經(jīng)歷了一個(gè)市場(chǎng)逐級(jí)開放、競(jìng)爭(zhēng)逐步擴(kuò)大的過程。改革的整體性和漸進(jìn)性，是國外電力市場(chǎng)化改革的共同特點(diǎn)。

四是業(yè)務(wù)分解，管理集中。打破壟斷和引入競(jìng)爭(zhēng)，是電力市場(chǎng)化改革的核心內(nèi)容。因此首先是清晰界定產(chǎn)業(yè)鏈中的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)，競(jìng)爭(zhēng)的部分遵循價(jià)值規(guī)律和供需關(guān)系，依靠市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作；壟斷的部分和環(huán)節(jié)在政府監(jiān)管下進(jìn)行規(guī)范的運(yùn)作。

西方國家的改革都立足于把壟斷限制在最小程度，都是按照電力生產(chǎn)供應(yīng)的基本流程，將一體化的體制格局，分解成若干環(huán)節(jié)，將所有可以競(jìng)爭(zhēng)的部分獨(dú)立出來充分競(jìng)爭(zhēng)；將必須壟斷的部分使其經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)透明，并由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法實(shí)施監(jiān)管。在改革過程中國家對(duì)電力的管理實(shí)現(xiàn)了相對(duì)集中，第一是對(duì)電力的宏觀調(diào)控職能向政府政策管理部門集中；第二是對(duì)電力市場(chǎng)管理、協(xié)調(diào)的職能向市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中，產(chǎn)生了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；第三是對(duì)不屬于政府和企業(yè)在市場(chǎng)中的功能集中于行業(yè)中介服務(wù)組織。

發(fā)達(dá)國家電力市場(chǎng)化改革的原因

（一）傳統(tǒng)電力體制的低效率是引發(fā)西方國家電力市場(chǎng)化改革的根本原因。

西方電力工業(yè)經(jīng)過100多年的發(fā)展，形成了兩種基本的體制模式：一種是私有電力政府監(jiān)管體制，如美國。這種體制下政府允許私人公司垂直擁有電力資產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)發(fā)、輸、配和零售業(yè)務(wù)。私人電力企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的壟斷由政府通過監(jiān)管來控制。其中，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是審核電力公司的成本，并根據(jù)成本加合理利潤(rùn)的原則制定監(jiān)管電價(jià)。

另一種是政府直接經(jīng)營(yíng)的國有國營(yíng)體制，如英、法等西歐國家。這一體制直接以國家壟斷代替私人壟斷，國家垂直擁有電力發(fā)、輸、配資產(chǎn)和零售業(yè)務(wù)。由于國家壟斷的電力公司并不以利潤(rùn)最大化為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，實(shí)際上作為政府的政策工具，因此該體制下不存在美國式的電力監(jiān)管委員會(huì)，政府一般通過某一行政部門或?qū)ｉT管理委員會(huì)來指導(dǎo)和監(jiān)督電力公司的經(jīng)營(yíng)。

西方傳統(tǒng)的兩種電力工業(yè)體制不僅有效地控制了壟斷對(duì)消費(fèi)者造成的利益損失，而且對(duì)電力工業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展起到了積極作用，滿足了西方國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求。但是，隨著電力消費(fèi)需求的飽和以及上世紀(jì)七十年代以后技術(shù)進(jìn)步的逐步停頓，傳統(tǒng)電力體制下激勵(lì)不足、經(jīng)濟(jì)效率低下的弊端逐步暴露出來，無論是“私有政監(jiān)”還是“國有國營(yíng)”，都缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所具有的激勵(lì)機(jī)制，使得電力企業(yè)投資浪費(fèi)和冗員現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致電力的高成本和高價(jià)格。正是電力工業(yè)的低效率和高電價(jià)，成為各國消費(fèi)者要求進(jìn)行電力改革的基本動(dòng)因。如美國率先實(shí)行電力市場(chǎng)化改革的加利福尼亞、賓西法尼亞、紐約等州，其電價(jià)明顯高于美國平均電價(jià)水平（1999年美國平均電價(jià)6.66美分，加利福尼亞、賓西法尼亞、紐約的電價(jià)分別是9．34、7.67和10.40美分），這些地區(qū)要求改革的呼聲最高。

（二）經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展和上世紀(jì)70年代末期美英等保守派政府掀起的新經(jīng)濟(jì)自由化政策，進(jìn)一步推動(dòng)了電力市場(chǎng)化改革。

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)從重商主義開始就存在著關(guān)于市場(chǎng)與政府關(guān)系的基本爭(zhēng)議，主張市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)自由主義和強(qiáng)調(diào)政府作用的國家干預(yù)主義代表著兩種對(duì)立的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)。電力行業(yè)由強(qiáng)調(diào)政府控制到強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變反映了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展。

從上世紀(jì)60-70年代開始，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論取得了多方面的新發(fā)展。在宏觀經(jīng)濟(jì)理論上，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派開始質(zhì)疑凱恩斯的政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論和實(shí)際作用，主張減少政府干預(yù)，讓市場(chǎng)自由發(fā)揮作用。在公共選擇理論上，新的理論開始認(rèn)識(shí)到政府的政策制定者和執(zhí)行政策的公務(wù)員與平常人沒有什么不同，沒有理由認(rèn)為他們可以做出比生產(chǎn)者和消費(fèi)者更明智的決策。在微觀和工業(yè)組織理論方面，新的研究發(fā)現(xiàn)在電力工業(yè)生產(chǎn)過程中，發(fā)電和輸配電環(huán)節(jié)各有不同的技術(shù)特征和市場(chǎng)特征，籠統(tǒng)地認(rèn)為電力工業(yè)具有天然壟斷性是不夠科學(xué)的。實(shí)際上，發(fā)電和零售環(huán)節(jié)具有競(jìng)爭(zhēng)性，在這些環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)可以提高電力系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效率。這些傾向市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展由里根和撒切爾夫人代表的保守政府在上世紀(jì)70年代末變成了新的經(jīng)濟(jì)自由化政策，由此掀起了一輪放松政府監(jiān)管的浪潮，金融、電信、航空、能源等一系列部門紛紛開始引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的改革，90年代的電力市場(chǎng)化改革也是這一浪潮的延續(xù)和組成部分。

（三）電力市場(chǎng)化改革的示范效應(yīng)也進(jìn)一步促進(jìn)了改革的擴(kuò)散。

最先開始實(shí)行電力市場(chǎng)化改革的新西蘭、英國、澳大利亞等國，最初幾年改革的效果十分明顯，電價(jià)下降，供電服務(wù)質(zhì)量改善，效率提高，過度投資得到抑制。良好的改革示范效應(yīng)，使電力市場(chǎng)化改革迅速席卷全球，到2000年底，幾乎所有的西方工業(yè)國家都制定了電力市場(chǎng)化改革方案。這一趨勢(shì)在2000年美國加州發(fā)生電力危機(jī)后才轉(zhuǎn)趨謹(jǐn)慎。

發(fā)達(dá)國家電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

20多年的實(shí)踐證明，發(fā)達(dá)國家的電力市場(chǎng)化改革總體上是成功的，其積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國電力體制改革有著重要的借鑒和啟示意義。

（1）電力市場(chǎng)化改革的方向是正確的，應(yīng)堅(jiān)定不移。發(fā)達(dá)國家電力市場(chǎng)化改革，取得了比較明顯的成效，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初既定的目標(biāo)：電力企業(yè)效率和服務(wù)質(zhì)量都有所提高，電價(jià)有所下降，過度投資得到抑制，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)機(jī)制明顯增強(qiáng)。即便是那些曾經(jīng)電力改革遇到波折甚至發(fā)生電力危機(jī)的國家和地區(qū)，也從來沒有懷疑過電力市場(chǎng)化的方向，而是檢討自身市場(chǎng)模式設(shè)計(jì)的欠缺，并通過改進(jìn)市場(chǎng)模式，來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)。

我國電力工業(yè)改革的目標(biāo)在很大程度上與西方國家是相同的，也是提高效率，降低成本，引入激勵(lì)機(jī)制，改進(jìn)供電服務(wù)。我國電力體制改革方案所確定的思路、原則和主要措施，與西方國家的做法總體上是一致的，應(yīng)堅(jiān)定不移地往前推進(jìn)。

（2）電力體制改革要有明確的理論指導(dǎo)。沒有理論指導(dǎo)的實(shí)踐是盲目的實(shí)踐。西方國家電力改革除依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)理論和產(chǎn)業(yè)組織理論最新的研究成果指導(dǎo)總體改革外，在具體的市場(chǎng)模式設(shè)計(jì)上也都有明確的理論上的指導(dǎo)，如英國的“電力庫”模式就借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際成本理論，美國PJM電力市場(chǎng)“節(jié)點(diǎn)定價(jià)”模式是將邊際成本理論與電力系統(tǒng)運(yùn)行特點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來，澳大利亞電力市場(chǎng)采用的“差價(jià)合約”模式，就借用了金融合約的思想，等等。

我國的電力體制改革雖然借鑒了西方國家的電力市場(chǎng)模式，但對(duì)這些經(jīng)濟(jì)理論在中國的適用性缺少認(rèn)真的探討。而缺乏理論指導(dǎo)，長(zhǎng)期“摸著石頭過河”的做法難免會(huì)有局限性。因此，在今后的改革實(shí)踐中，應(yīng)更加重視和思考指導(dǎo)電力改革的理論問題。

（3）真正建立有授權(quán)、有能力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和符合經(jīng)濟(jì)原則的監(jiān)管機(jī)制。有效的監(jiān)管是電力市場(chǎng)化改革成功的關(guān)鍵要素之一。西方國家電力市場(chǎng)化改革的歷程，某種程度上也是電力監(jiān)管體制改革發(fā)展的過程。雖然市場(chǎng)能夠解決效率、激勵(lì)等很多問題，但市場(chǎng)不能解決其自身的問題，因此需要通過外部的監(jiān)管機(jī)制來糾正市場(chǎng)自身無法解決的問題。西方國家的實(shí)踐表明，監(jiān)管與市場(chǎng)是相互依賴的，電力市場(chǎng)的建立意味需要更為有效的監(jiān)管，而不是相反。因此，伴隨著電力市場(chǎng)化改革，原來沒有成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家紛紛成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如英國改革的同時(shí)成立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)；澳大利亞在改革多年以后，于2005年成立了新的聯(lián)邦電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并集中監(jiān)管職能；市場(chǎng)化改革走得最遠(yuǎn)的新西蘭，在經(jīng)歷2002年嚴(yán)重缺電以后，于2003年也不得不重新設(shè)立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國等原先已經(jīng)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家，也在不斷完善其監(jiān)管機(jī)制。

我國電力行業(yè)目前發(fā)展改革中面臨的許多問題，與政府監(jiān)管不到位有著密切的關(guān)系。因此，要通過進(jìn)一步改革，完善監(jiān)管體制，將經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能盡量集中于電監(jiān)會(huì)，同時(shí)電監(jiān)會(huì)本身也應(yīng)盡快建立一支有能力的監(jiān)管隊(duì)伍，不斷完善和提高自身的監(jiān)管能力。

（4）電力市場(chǎng)模式設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。西方國家的電力市場(chǎng)模式都是因地制宜的，并且市場(chǎng)模式是動(dòng)態(tài)的，不斷調(diào)整和完善的。如英國初期的電力市場(chǎng)規(guī)定發(fā)電企業(yè)全部電量必須競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，改革12年后放棄了這一交易模式，改用以雙邊交易為主的市場(chǎng)交易模式（NETA）。

我國幅員遼闊，各區(qū)域情況差異很大，建立電力市場(chǎng)要防止盲從某種固定模式，應(yīng)對(duì)癥下藥，允許各地區(qū)根據(jù)不同系統(tǒng)條件實(shí)行不同的市場(chǎng)模式。當(dāng)前，在積極推進(jìn)區(qū)域競(jìng)價(jià)市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，要推進(jìn)合同市場(chǎng)的建立，大力培育、發(fā)展長(zhǎng)期合同制的雙邊或多邊交易，鼓勵(lì)大用戶與發(fā)電企業(yè)或配電公司簽訂購電合同。這既是長(zhǎng)遠(yuǎn)的方向，也較切合我國國情。因?yàn)閷?duì)用戶而言，通過現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低電價(jià)是歡迎的，漲價(jià)則很難被接受；對(duì)電力企業(yè)則反之。只有雙邊或多邊交易，由于建立在各方自愿的基礎(chǔ)上，對(duì)電價(jià)漲跌有理性的心理預(yù)期和應(yīng)對(duì)措施，才能平穩(wěn)消納電價(jià)下降或上升的風(fēng)險(xiǎn)。

（5）電力體制改革要有明確的階段性目標(biāo)和時(shí)間進(jìn)度安排。西方國家從拆分壟斷結(jié)構(gòu)到建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)，每一步改革措施都有明確的目標(biāo)和時(shí)間安排，并且以立法的形式予以保證，因此這些國家的改革，各方的預(yù)期比較穩(wěn)定，改革的爭(zhēng)論也比較小。與這些國家相比，我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)體系不健全，市場(chǎng)發(fā)育程度低，電力工業(yè)還面臨著發(fā)、輸、配力量不足和技術(shù)落后的局面，建立電力市場(chǎng)并使市場(chǎng)實(shí)際發(fā)揮作用，需要花費(fèi)更多的時(shí)間。在此情況下，明確的階段性目標(biāo)和時(shí)間進(jìn)度安排更為重要，只有這樣，才能使各方面對(duì)今后改革的基本走向和體制變化有一個(gè)比較清晰的了解，建立相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期，減少改革不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確保改革的正確方向。

（作者單位：國家電力監(jiān)管委員會(huì)）