電監(jiān)會(huì)取經(jīng)俄羅斯

徐煒旋

停滯多時(shí)的電力體制改革出現(xiàn)再度啟動(dòng)的信號(hào)。這次，俄羅斯的電改經(jīng)驗(yàn)可能成為一個(gè)助推器。

不久前，一場(chǎng)關(guān)于俄羅斯電力體制改革的座談會(huì)在位于北京的國(guó)家電監(jiān)會(huì)舉行，參與俄羅斯電改的德勤集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)邀到會(huì)，介紹俄羅斯電力體制改革及輸配電改革的經(jīng)驗(yàn)。

“我們推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革需要借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，而俄羅斯與中國(guó)在這一方面有很多相似性?！?月21日，參加座談會(huì)的國(guó)家電監(jiān)會(huì)政策法規(guī)部副主任孫耀唯向媒體解釋說(shuō)。

而這僅僅是中國(guó)學(xué)習(xí)俄羅斯經(jīng)驗(yàn)的“前期工作”。據(jù)孫耀唯透露，國(guó)家電監(jiān)會(huì)還將組織考察團(tuán)赴俄羅斯實(shí)地考察。

所有這些取經(jīng)行動(dòng)，都旨在為即將到來(lái)的新一輪電改熱身。據(jù)悉，由國(guó)家電監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、國(guó)資委各自領(lǐng)銜的電力市場(chǎng)建設(shè)、電價(jià)改革及主輔分離三項(xiàng)改革，均有望在今年獲得進(jìn)展。

電監(jiān)會(huì)北上取經(jīng)俄羅斯

2008年7月1日，曾壟斷俄羅斯電力行業(yè)的統(tǒng)一電力公司(RAO)停止運(yùn)營(yíng)，旗下火電資產(chǎn)被拆分為6家電力批發(fā)公司和14家區(qū)域發(fā)電公司，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；輸電資產(chǎn)中220千伏及以上的骨干電網(wǎng)由新成立的聯(lián)邦電網(wǎng)公司所有；配電資產(chǎn)除莫斯科和圣彼得堡配電公司外，其余9家跨區(qū)域配電公司將在2010年后進(jìn)行私有化，而電力零售業(yè)務(wù)仍由配電公司負(fù)責(zé)。此外，俄政府還成立了獨(dú)立的電力系統(tǒng)調(diào)度公司。

由于體制轉(zhuǎn)軌和金融危機(jī)等因素，俄羅斯電改進(jìn)程較預(yù)期有所推遲，但仍堅(jiān)持完成了既定目標(biāo)。這引起中國(guó)電改規(guī)劃者們的注目。

孫耀唯用三個(gè)“一樣”概括中俄兩國(guó)電改的相似之處——一樣是在電力工業(yè)需要快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)改革處于轉(zhuǎn)軌期的背景下進(jìn)行改革；一樣是幅員遼闊，具有區(qū)域性電力公司；一樣是要改變傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立電力市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。因此，相比其它國(guó)家，俄羅斯電改模式對(duì)我國(guó)更具借鑒意義。

為此，國(guó)家電監(jiān)會(huì)正加緊研究俄羅斯經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)主要由電改課題組成員組成的考察團(tuán)近期將奔赴俄羅斯實(shí)地調(diào)研。接下來(lái)還可能邀請(qǐng)俄羅斯電力系統(tǒng)人士來(lái)華介紹經(jīng)驗(yàn)。

借鑒普京電改“四板斧”

在俄羅斯模式中，調(diào)度獨(dú)立設(shè)置被作為經(jīng)驗(yàn)之一推介給中國(guó)電改的設(shè)計(jì)者們。

德勤集團(tuán)的俄羅斯分部作為俄羅斯政府和俄羅斯統(tǒng)一電力公司的財(cái)務(wù)顧問(wèn)，參與了俄羅斯電力體制改革有關(guān)工作。該集團(tuán)全球能源與資源行業(yè)主席克里斯?尼科爾森認(rèn)為，俄羅斯在電網(wǎng)重組和調(diào)度獨(dú)立等方面的做法可為中國(guó)電改提供參考。

在中國(guó)，調(diào)度目前仍放在電網(wǎng)內(nèi)部，電網(wǎng)企業(yè)既是買(mǎi)方又是賣(mài)方，這被認(rèn)為不利于市場(chǎng)的公平開(kāi)放。

而在電監(jiān)會(huì)看來(lái)，除改革方案外，俄羅斯推進(jìn)改革的方法也有值得中國(guó)學(xué)習(xí)之處。

“首先是政府主導(dǎo)，強(qiáng)力推動(dòng)?！睂O耀唯介紹說(shuō)，俄羅斯的電力改革是自上而下組織和推動(dòng)的。前總統(tǒng)普京親自組織電力工業(yè)改革工作組，組成6個(gè)人的專(zhuān)家顧問(wèn)委員會(huì)，并委托11家代表不同利益的單位提出11套改革方案，以確保平衡兼顧各方利益。

“傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的電力改革涉及面廣，問(wèn)題多，難以周全地照顧方方面面，因此更需要政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)?！敝袊?guó)能源研究會(huì)常務(wù)理事朱成章說(shuō)。

俄羅斯電改的另一大特點(diǎn)是統(tǒng)籌規(guī)劃，立法先行。早在2003年，普京就簽署了5項(xiàng)法案，包括拆分RAO、放開(kāi)電價(jià)、建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)等方面內(nèi)容。孫耀唯認(rèn)為，通過(guò)立法明確了改革預(yù)期，有利于增強(qiáng)改革的信心。

“立法先行是俄羅斯電改區(qū)別于中國(guó)的一個(gè)方面?！敝斐烧轮赋?，中國(guó)雖然在2002年就公布了電力改革辦法，但至今未出臺(tái)支持電改的相關(guān)法案。

俄羅斯推進(jìn)電力改革的目標(biāo)明確，就是要建立適合電力行業(yè)特點(diǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。為此在構(gòu)造電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)時(shí)，明確將高壓輸電、低壓配電和電力調(diào)度界定為壟斷性業(yè)務(wù)，堅(jiān)持由國(guó)家所有和控制；而發(fā)電、售電、維修服務(wù)等則界定為競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革。

此輪改革完成后，俄羅斯形成了合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，分別組建了發(fā)電公司、輸電公司、配電公司、供電(售電)公司，成立了獨(dú)立的交易系統(tǒng)管理所和系統(tǒng)操作公司，并鼓勵(lì)大用戶直接購(gòu)電?！斑@樣就為建立有效的電力市場(chǎng)奠定了合理的運(yùn)行基礎(chǔ)?！睂O耀唯評(píng)價(jià)說(shuō)。

此外，俄羅斯的電價(jià)改革也引起中國(guó)電監(jiān)會(huì)人士的興趣。

“他們的電價(jià)改革至少有兩點(diǎn)值得我們借鑒?！睂O耀唯說(shuō)，一是發(fā)電企業(yè)與供電企業(yè)之間的雙邊合同可以一年一訂，允許根據(jù)燃料成本和通脹變化進(jìn)行調(diào)整；二是隨著改革推進(jìn)逐步放開(kāi)價(jià)格管制，適當(dāng)提高居民電價(jià)，減少交叉補(bǔ)貼，由電力買(mǎi)賣(mài)雙方自由定價(jià)、簽署長(zhǎng)期合同。

電力綜改醞釀試點(diǎn)

學(xué)習(xí)借鑒俄羅斯經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，停滯多時(shí)的電力體制改革再次悄然上路。積極穩(wěn)妥推進(jìn)電力體制改革已被列為電監(jiān)會(huì)近期工作重點(diǎn)之一。

“電監(jiān)會(huì)將繼續(xù)推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，以大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)為切入點(diǎn)，逐步建立規(guī)范的雙邊交易市場(chǎng)?！睂O耀唯透露，這項(xiàng)改革前期在吉林及廣東進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)試點(diǎn)，今年將會(huì)在內(nèi)蒙古進(jìn)行區(qū)域試點(diǎn)。

試點(diǎn)前期為政府主導(dǎo)，而最終的目標(biāo)是通過(guò)發(fā)電市場(chǎng)平臺(tái)，允許發(fā)電企業(yè)和用戶進(jìn)行直接交易。

與此同時(shí)，電監(jiān)會(huì)主席王旭東在近期召開(kāi)的電監(jiān)會(huì)黨組會(huì)上表示，將推進(jìn)主輔分離改革，推進(jìn)電力綜合改革試點(diǎn)。

“單項(xiàng)推進(jìn)改革往往比較困難，選擇一些地區(qū)進(jìn)行綜合改革試點(diǎn)，有利于圍繞電力市場(chǎng)建設(shè)，配套推進(jìn)輸配業(yè)務(wù)分開(kāi)核算、輸配電價(jià)、發(fā)電節(jié)能調(diào)度、農(nóng)電體制等方面的改革?！睂O耀唯告訴媒體。

而推進(jìn)這項(xiàng)改革需要與發(fā)改委主導(dǎo)的電價(jià)改革特別是核定獨(dú)立輸配電價(jià)相銜接。中電投集團(tuán)總經(jīng)理陸啟洲此前曾向媒體表示，應(yīng)當(dāng)把輸配電價(jià)分開(kāi)核定，輸電電價(jià)獨(dú)立出來(lái)。因?yàn)榕潆娋W(wǎng)和輸電網(wǎng)是兩個(gè)網(wǎng)，一般大用戶不通過(guò)配電網(wǎng)，可以直接從輸電網(wǎng)走，這樣供需雙方就有了直接交易的價(jià)格基礎(chǔ)。

溫家寶總理在今年的政府工作報(bào)告中指出要繼續(xù)深化電價(jià)改革，逐步完善上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)形成機(jī)制，適時(shí)理順煤電價(jià)格關(guān)系。這被視為政府加快電改特別是電價(jià)改革的信號(hào)。據(jù)了解，電價(jià)改革正由國(guó)家發(fā)改委制定方案，其中最為重要的獨(dú)立輸配電價(jià)核定方案可能在年內(nèi)出臺(tái)。

“電價(jià)改革，可以按照成本加收益的原則核定輸配電價(jià)?！奔质‰娏究偨?jīng)理張羨崇向媒體表示，比如投資成本、人工成本、生產(chǎn)成本都是很容易計(jì)算，再給電網(wǎng)一定比例收益，主要用于循環(huán)再投資。而上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)則應(yīng)逐步隨行就市。政府的角色應(yīng)該是價(jià)格監(jiān)管者而非定價(jià)者。

核定整個(gè)電網(wǎng)輸配電價(jià)的前提在于厘清成本。由于主輔分離、輸配分開(kāi)等改革尚未完成，電網(wǎng)企業(yè)的成本難以核算清楚。輸配分開(kāi)目前尚有爭(zhēng)論，但主輔分離一直是電改的主要內(nèi)容，但前幾年由于各利益方有分歧而陷于停滯。

“實(shí)際上，主輔分離錯(cuò)過(guò)了最佳時(shí)期。”張羨崇認(rèn)為，前幾年電力需求旺盛時(shí)，電力建設(shè)單位業(yè)務(wù)多，分離的成本較低，而目前受金融危機(jī)影響電力建設(shè)量減少，電力建設(shè)單位如果搞一刀切分離不得不考慮穩(wěn)定的問(wèn)題。

但他認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題不能再拖，必須積極面對(duì)，“早晚要改，不如早改”。