集體腐敗的滋生原因與防治對(duì)策

陳東輝

黨的十七大報(bào)告要求全黨同志一定要充分認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對(duì)腐敗。腐敗是當(dāng)今社會(huì)肌體上的一大惡性腫瘤，嚴(yán)重地威脅著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治生活，危害著廣大人民群眾的根本利益。目前中國(guó)仍存在一種似乎游離于法律監(jiān)管之外的腐敗，這種腐敗就是集體腐敗。

一、集體腐敗的界定

2008年8月，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)原副書(shū)記劉錫榮在審議《刑法修正案(七)（草案）》時(shí)指出，目前中國(guó)有一種犯罪是不受法律約束的，且明目張膽，這種犯罪就是集體腐敗。他認(rèn)為這一現(xiàn)象存在的重要原因是中國(guó)還沒(méi)有懲治集體腐敗法，所以建議將“集體腐敗”納入刑律，嚴(yán)厲打擊小金庫(kù)。劉錫榮的提議再次把人們關(guān)注的目光拉向集體腐敗。

當(dāng)前，中國(guó)正處在深刻的社會(huì)變革時(shí)期，新的體制機(jī)制尚待健全，這就為權(quán)力腐敗提供了可乘之機(jī)。腐敗是與社會(huì)主義核心價(jià)值體系極不相稱的丑惡現(xiàn)象，“在當(dāng)今的中國(guó)，最嚴(yán)重的腐敗是集體腐敗”①。部分學(xué)者已經(jīng)對(duì)集體腐敗展開(kāi)了初步研究。有的學(xué)者認(rèn)為，所謂集體腐敗，是指多人乃至團(tuán)體合謀中飽私囊、違紀(jì)違法的腐敗行徑。其腐敗主體不再是獨(dú)來(lái)獨(dú)往的個(gè)人，而是“利益均沾”的集體。②有的學(xué)者認(rèn)為，集體腐敗不同于組織腐敗，所謂組織腐敗是通過(guò)非法手段為某個(gè)組織或集體謀取利益，而集體腐敗則是指在某個(gè)組織內(nèi)部的一幫人共同腐敗，這些人的腐敗行為在這一幫人的特定范圍內(nèi)可以是公開(kāi)的、也可以是非公開(kāi)的；可以是獨(dú)立的、也可以是串謀的。③還有學(xué)者認(rèn)為，集體腐敗是指擁有一定公共權(quán)力的某些政府機(jī)構(gòu)中的一些或全體成員，為降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)共同利用本部門的權(quán)力謀取私利的行為。集體腐敗有腐敗行為主體人員眾多、行為主體內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜、給社會(huì)造成更為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和惡劣影響、受懲罰的機(jī)率變小等特點(diǎn)。④

以上學(xué)者關(guān)于集體腐敗的解說(shuō)不無(wú)精當(dāng)之處，他們從不同側(cè)面揭示出了集體腐敗的特征及表現(xiàn)形式。但是究竟什么是集體腐敗，至今學(xué)界沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的統(tǒng)一定義。筆者以為，所謂集體腐敗，是指整個(gè)單位，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)單位、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等行使國(guó)家公權(quán)力的公務(wù)人員，利用職務(wù)之便，以單位或集體名義作出的謀取個(gè)人或小團(tuán)體利益的腐敗行為。這種行為侵犯了國(guó)家廉政建設(shè)制度、國(guó)家工作人員職務(wù)行為的廉潔性和公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，極大地?cái)牧藝?guó)家工作人員的聲譽(yù)，損害了黨和政府在人民心目中的形象，具有極其嚴(yán)重的社會(huì)危害性。

集體腐敗的一個(gè)最顯著特點(diǎn)是其行為是以單位或集體名義作出的。這不僅使集體腐敗似乎披上了一層合法的外衣，同時(shí)也是集體腐敗與其他腐敗行為區(qū)分開(kāi)來(lái)的關(guān)鍵之處。以往有些學(xué)者把腐敗案中的“窩案”、“串案”作為集體腐敗現(xiàn)象的重要表現(xiàn)形式，這是值得商榷的?！案C案”、“串案”是群體腐敗，是個(gè)人腐敗的群體化，其腐敗行為不是以單位或集體的名義進(jìn)行的，法律后果也由個(gè)人承擔(dān)。而集體腐敗行為的主體，不是單個(gè)人，而是一個(gè)集體。從本質(zhì)上說(shuō)，集體腐敗不是具體罪名，而是類概念。而且集體腐敗并非不受法律約束，我國(guó)現(xiàn)行《刑法》對(duì)部分集體腐敗是有明確規(guī)定的，如“單位受賄罪”、“單位行賄罪”、“私分國(guó)有資產(chǎn)罪”、“私分罰沒(méi)財(cái)物罪”等。由于《刑法》有明文規(guī)定的集體腐敗只是冰山一角，大部分集體腐敗現(xiàn)象沒(méi)有納入刑罰的規(guī)制之中，致使相當(dāng)多的集體腐敗只能受到紀(jì)律處分，所以人們常常誤以為集體腐敗不受法律的約束。這也加大了集體腐敗的惡劣影響。

二、集體腐敗的滋生原因

任何現(xiàn)象的產(chǎn)生和凸現(xiàn)都有其深刻的社會(huì)根源。集體腐敗作為腐敗現(xiàn)象的一個(gè)變種，逐漸成為嚴(yán)重?fù)p害黨和政府形象的突出問(wèn)題，成為人民群眾日益關(guān)注的焦點(diǎn)，同樣有著不同于一般腐敗存在的特殊因素。

（一）行政決策程序與行政監(jiān)督體制的不健全是集體腐敗產(chǎn)生的制度因素。行政決策程序是依法行政必要的程序保障，是約束決策主體行為隨意性、防止集體腐敗的重要工具。目前，我們國(guó)家正處在深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政決策程序不僅存在不夠完善的地方，而且一直得不到重視，相當(dāng)一部分行政決策沒(méi)有納入法制化軌道。行政決策說(shuō)到底是一種執(zhí)法行為。正當(dāng)程序是保證這一執(zhí)法行為不致變形的關(guān)鍵。正當(dāng)程序最核心的內(nèi)容就是任何人不能自己裁決自己或與自己有利害關(guān)系的事情。但是在許多存在集體腐敗行為的單位，集體腐敗的一個(gè)重要表現(xiàn)形式就是決策者集體決定把單位資金以福利、獎(jiǎng)金、津貼、節(jié)假日補(bǔ)助等名義發(fā)放給包括參與決策者在內(nèi)的部分或所有工作人員。

行政監(jiān)督體制是保證行政權(quán)力正當(dāng)行使的制度建構(gòu)。我國(guó)行政監(jiān)察與審計(jì)機(jī)關(guān)等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不是與監(jiān)督客體并列的獨(dú)立關(guān)系，而是受同級(jí)行政機(jī)關(guān)和上級(jí)業(yè)務(wù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)；其負(fù)責(zé)人不是由黨政領(lǐng)導(dǎo)人兼任，就是由黨政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性任命。監(jiān)督機(jī)構(gòu)附屬型的隸屬關(guān)系體制，使監(jiān)督主體在人事、財(cái)政等方面受制于監(jiān)督客體，進(jìn)而使監(jiān)督人員受制于“一把手”的意志?！耙话咽帧痹诩w腐敗中扮演著至關(guān)重要的角色?！吧霞?jí)監(jiān)督不到，同級(jí)監(jiān)督不了，下級(jí)監(jiān)督無(wú)用”就是這種監(jiān)督體制對(duì)“一把手”的實(shí)際監(jiān)督效果。

（二）“為公無(wú)過(guò)”、“集體決定”、“法不責(zé)眾”的錯(cuò)誤思想是集體腐敗存在的心理因素。“為公無(wú)過(guò)”思想最具欺騙性。在這一思想支配下，集體腐敗的實(shí)施者是以大公無(wú)私面目出現(xiàn)的。他們往往以集體利益、地方利益為幌子去進(jìn)行權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、甚至是權(quán)色交易，既謀取了小集團(tuán)利益，又能為自己升遷鋪平道路，而且還會(huì)得到地方群眾的好評(píng)。一些縣市為了爭(zhēng)取項(xiàng)目、爭(zhēng)取國(guó)家撥款，對(duì)上級(jí)主管部門和上級(jí)政府主管領(lǐng)導(dǎo)送禮行賄就有上述一舉三得的效果。查處這類集體腐敗會(huì)遇到很大阻力，社會(huì)輿論常常認(rèn)為這些搞集體腐敗的官員是在為地方做事，他們之所以那樣是官場(chǎng)風(fēng)氣使然。

“集體決定”思想會(huì)使腐敗者產(chǎn)生責(zé)不在己的錯(cuò)覺(jué)，這有些類似于掩耳盜鈴。在這類腐敗事發(fā)之后，腐敗者總是拿“集體決定”作擋箭牌，他們認(rèn)為只要是集體研究決定的便不應(yīng)由個(gè)人負(fù)責(zé)。目前，“集體決定”變異成集體犯罪的案例不斷增多，“集體決定”的內(nèi)核被偷換了，形式被利用了。2006年，國(guó)家林業(yè)局世界銀行貸款項(xiàng)目管理中心原主任宋士奎在被公訴機(jī)關(guān)控訴犯有“私分國(guó)有資產(chǎn)罪”時(shí)就辯稱，自己?jiǎn)挝皇杖氲?，給職工發(fā)放各種福利是集體研究決定的，并不是哪一個(gè)人說(shuō)了算。

“法不責(zé)眾”思想是集體腐敗者的心理屏障。集體腐敗是“從上到下，從“一把手”到下面的辦事員，人人都有份，數(shù)量很大”的特殊腐敗，其當(dāng)事人普遍存在法不責(zé)眾的心理。在這些腐敗者看來(lái)，只要是大家普遍為之的，即使腐敗了，哪怕是違法了，也是安全的。法律不可能把眾多的觸犯者都加以懲罰，更何況周圍的人都這樣，自己不“入鄉(xiāng)隨俗”反而成了另類，甚至?xí)艿酱驂汉团艛D。于是他們就同流合污、知法犯法，大膽進(jìn)行集體腐敗。

（三）腐敗代價(jià)的分散與降低是集體腐敗存在的成本因素。腐敗代價(jià)主要由兩部分構(gòu)成：一是懲罰代價(jià)，二是道德輿論代價(jià)。相對(duì)于一般腐敗而言，無(wú)論是在受懲罰的概率、力度上，還是在道德輿論評(píng)價(jià)的天平上，集體腐敗所要付出的代價(jià)都小得多。

由于集體腐敗是以單位或集體名義進(jìn)行的，責(zé)任分散，利益共享，腐敗者所取得的額外收益，通常都被看作是單位的“福利”，而不當(dāng)作腐敗所得。這就大大降低了集體腐敗受懲罰的可能性。再者，集體腐敗所涉及的人員往往很多，既有“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的決策，又有單位基層人員的參與。人數(shù)眾多、涉及面廣，在很大程度上分散了風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了集體腐敗的“抗震”力，最終可能使披著“集體決定”外衣的腐敗逃過(guò)法律的制裁。2008年7月發(fā)生的信陽(yáng)“史上最牛別墅事件”就說(shuō)明了這一點(diǎn)。

在道德輿論方面，集體腐敗也很少受到過(guò)多譴責(zé)。與人們對(duì)搞個(gè)人腐敗的貪官污吏深惡痛絕的態(tài)度不同，集體腐敗只要不是過(guò)分出格，就會(huì)被認(rèn)為是單位的福利好，還能受到不同程度的羨慕。而且，領(lǐng)導(dǎo)大慷國(guó)家之慨為本單位成員謀取不當(dāng)之利，常常被認(rèn)為是“會(huì)來(lái)事”，既能為其博得好名聲，又能使其在干部測(cè)評(píng)、考核中獲得高票，鮮有輿論上的壓力?？傊?，腐敗一旦蓋上“集體”的印戳，腐敗的受益者們便在道德上毫無(wú)愧疚之意了。懲罰代價(jià)的降低與道德輿論代價(jià)的缺失無(wú)疑對(duì)集體腐敗的滋生、蔓延、甚至泛濫構(gòu)成一種隱性的鼓勵(lì)。

（四）“小金庫(kù)”的存在是集體腐敗產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)因素?！靶〗饚?kù)”是指侵占、截留國(guó)家或集體收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門列收列支或私存私放的各種資金。據(jù)國(guó)家審計(jì)署總審計(jì)師孫寶厚披露，從1998年到2006年上半年，8年半時(shí)間，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出“小金庫(kù)”（含擠占挪用）金額1406億元，而2006年上半年，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出違規(guī)小金庫(kù)130億元。一些單位請(qǐng)客送禮、亂搞福利、收送紅包、公款行賄等集體腐敗行為之所以屢禁不止，一個(gè)重要因素就是這些單位設(shè)有游離于監(jiān)督之外的“小金庫(kù)”。從某種意義上說(shuō)，這些形形色色的“小金庫(kù)”就是集體腐敗現(xiàn)象賴以存在的“財(cái)政支柱”。

三、集體腐敗的防治對(duì)策

集體腐敗的蛀蟲(chóng)無(wú)時(shí)無(wú)刻不在蠶食著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈、損毀著政府的形象，如何有效遏制集體腐敗已經(jīng)成為黨和政府面臨的艱巨任務(wù)。只有強(qiáng)化思想道德與價(jià)值教育，健全權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，加大立法工作與懲處力度，嚴(yán)厲打擊“小金庫(kù)”，才能最大限度地防止集體腐敗的滋生。

（一）強(qiáng)化思想道德與價(jià)值觀教育，營(yíng)造抑制集體腐敗的軟環(huán)境。預(yù)防集體腐敗，必須加強(qiáng)思想道德建設(shè)。我們可以借助網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙等媒介，進(jìn)行廉政宣傳和社會(huì)主義核心價(jià)值體系教育，營(yíng)造抑制集體腐敗的良好氛圍。首先要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育。任何集體腐敗，缺少領(lǐng)導(dǎo)干部的參與就不會(huì)發(fā)生。要讓他們明白，集體腐敗就是政治上的自殺。身為領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)樹(shù)立正確的人生觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀，自覺(jué)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)與廉政意識(shí)。其次要加強(qiáng)對(duì)單位職工的教育。單位職工往往是集體腐敗的受益者。要讓他們意識(shí)到，自己能分得一杯羹，只不過(guò)是領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)筑集體腐敗防震體系的需要，從而使他們認(rèn)清各式各樣“福利”的真面目，自覺(jué)抵制集體腐敗。最后，還要加強(qiáng)對(duì)普通群眾的教育。要讓他們明白，集體腐敗就是以“集體”為幌子吞噬納稅人的血汗錢，進(jìn)而形成正確的社會(huì)輿論導(dǎo)向。

（二）健全權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，建立防范集體腐敗的硬制度。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。只有建立健全權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，才能對(duì)權(quán)力行為實(shí)行全方位監(jiān)控，有效遏制集體腐敗的發(fā)生。首先要合理設(shè)置權(quán)力機(jī)構(gòu)，使職權(quán)部門內(nèi)部各層次、各要素之間形成既互相分工又互相制約的權(quán)力關(guān)系，明確權(quán)力行使必須遵循的原則、程序和具體制度。其次要完善權(quán)力行為的監(jiān)督制度，保證監(jiān)督部門的獨(dú)立性和公正性，形成一個(gè)對(duì)權(quán)力行使過(guò)程全面監(jiān)督的有效機(jī)制?？梢詮募訌?qiáng)各級(jí)人大對(duì)行政系統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)、改革監(jiān)察與審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)體制、保證公眾知情權(quán)等方面著手。最后要建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)和離任審計(jì)制度。單位“一把手”、其他領(lǐng)導(dǎo)干部及處于特殊崗位的人員在任職前要申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，任職期間要定期申報(bào)（可以一年為期），離任時(shí)要由有關(guān)部門對(duì)其家庭財(cái)產(chǎn)嚴(yán)格審計(jì)并公告。

（三）加大立法工作與懲罰力度，完善集體腐敗的查處機(jī)制。對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性。首先立法要到位。在原有《刑法》的基礎(chǔ)上，針對(duì)集體腐敗的新變化、新特點(diǎn)，制定具體法律條文，做到疏而不漏。其次查處要及時(shí)。及時(shí)偵破集體腐敗案件，不斷提高集體腐敗的曝光率，增加集體腐敗受益者所依賴的“集體決定、責(zé)任分散”的心理負(fù)重。最后懲罰要適度。懲罰成本是構(gòu)成腐敗決策的重要組成部分，只有使懲罰成本大于腐敗的預(yù)期收益，才有可能從根本上遏制集體腐敗的發(fā)生。針對(duì)集體腐敗行為主體的特殊性，可以在法律上把集體腐敗定義為共同犯罪，把集體腐敗受益者中職務(wù)最高的或者起骨干作用的視為主犯從重、從嚴(yán)處罰；對(duì)集體腐敗受益者中的一般成員視作從犯，按其腐敗程度進(jìn)行靈活處理；對(duì)于其中有重大立功表現(xiàn)的可以從輕、減輕或免予處罰。這樣能夠起到分化集體腐敗犯罪集團(tuán)的效果。

（四）嚴(yán)厲打擊“小金庫(kù)”，斬?cái)嗉w腐敗的毒樹(shù)之根?！按蛏叽蚱叽?，治腐治根本?！痹L(zhǎng)期從事反腐敗工作的劉錫榮認(rèn)為，“小金庫(kù)”屢禁不止，原因在于背后的利益，依靠個(gè)人覺(jué)悟、黨紀(jì)和行政規(guī)章是不能消滅的，而“小金庫(kù)”就是集體腐敗的禍根。近年來(lái)，中央雖三令五申，卻依然未能阻止“小金庫(kù)”的擴(kuò)張和蔓延，關(guān)鍵原因在于打著集體幌子的“小金庫(kù)”往往被看作是一般的違紀(jì)違規(guī)，對(duì)相關(guān)人員的責(zé)任追究沒(méi)有上升到法律的高度?？梢?jiàn)，將“小金庫(kù)”列入刑事犯罪不失為正本清源之舉。追究“小金庫(kù)”的法律責(zé)任理所應(yīng)當(dāng)，但“小金庫(kù)”的利益分配過(guò)程等級(jí)森嚴(yán)，單位“小金庫(kù)”很大程度上是單位領(lǐng)導(dǎo)的“小金庫(kù)”。所以，追究“小金庫(kù)”的法律責(zé)任，就應(yīng)該參照其利益分配格局，依據(jù)權(quán)力坐標(biāo)明確每個(gè)人的相應(yīng)法律責(zé)任。如果能抽去滋生腐敗的“財(cái)政支柱”，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，不僅“小金庫(kù)”將無(wú)處藏身，集體腐敗行為也會(huì)大大減少。

注釋：

①②陳波：《中國(guó)反腐敗二十年》，人民出版社2000年版，第258、259頁(yè)。

③鄭利平：《腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，中共中央黨校出版社2000年版，第130頁(yè)。

④李茂香：《試論有效遏制集體腐敗》，《中共成都市委黨校學(xué)報(bào)》2000年第6期，第51頁(yè)。

作者單位：河南省社會(huì)科學(xué)院

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青