黨在推進(jìn)基層民主建設(shè)中的策略選擇

吳其良

加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，是發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程，是構(gòu)建和諧社會的重要保障。如何扎實有效地推進(jìn)這一事業(yè)，是衡量我們黨執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的一個重要標(biāo)尺，也是我們黨不斷保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性必須解決的一個現(xiàn)實課題。改革開放以來，全球化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給中國社會帶來了深刻的變化，為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨對基層的民主政治發(fā)展必須作出策略上的選擇。筆者認(rèn)為這種策略選擇主要體現(xiàn)在下述五個方面：

一、堅持“共治”的核心理念，確立推進(jìn)基層民主政治發(fā)展的新思路

黨的共治理念是推動我國基層民主政治實踐深入發(fā)展的思想前提。我們黨領(lǐng)導(dǎo)推動中國基層民主政治的發(fā)展，可供入手的著力點(diǎn)很多，但其中一個重要前提是全黨、尤其是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)必須突破陳舊的思維觀念，確立符合新時期時代條件和現(xiàn)實特征的思想觀念。從現(xiàn)代國家的治理模式來看，一般可以分為階級統(tǒng)治模式、混合模式和階層共治模式三種類型。由單一階級或少數(shù)幾個階級聯(lián)合進(jìn)行的階級統(tǒng)治，大多出現(xiàn)在社會嚴(yán)重分化、階級對立尖銳、階級矛盾難以調(diào)和的特殊背景下。在一個社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、社會分層多元化，尤其是各種經(jīng)濟(jì)組織、社會組織競相成長的現(xiàn)代社會中，階層共治模式是最理想、也是最可行的國家治理模式。我們黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，面對當(dāng)前我國日益向多元價值觀并存、多元治理主體共治的現(xiàn)代社會邁進(jìn)的趨勢，無疑應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)這種社會轉(zhuǎn)型趨勢，實現(xiàn)國家和社會治理模式的轉(zhuǎn)型。主動放棄階級斗爭語境下“東西南北中、黨政軍民學(xué)”、黨要領(lǐng)導(dǎo)一切的一元化獨(dú)占權(quán)力的思維，采取一種更加客觀理性的視角來審視黨的行動、整合各種社會力量。只有當(dāng)我們黨逐漸具有這種“向他者開放、對差異性的偏愛、對元敘事的反對和對已建立的秩序的顛覆”①的超然心態(tài)時，社會和公民才有可能與黨和政府在相互依賴中共享權(quán)力，發(fā)展合作伙伴關(guān)系，分擔(dān)公共治理的責(zé)任，實現(xiàn)對公共事務(wù)的良善管理。反之，如果黨無視這種社會管理重心下移的現(xiàn)實，仍舊堅持黨和政府單獨(dú)配置資源，那么，中國基層民主政治的發(fā)展必然寸步難行。應(yīng)當(dāng)說，這方面我們黨認(rèn)識是很深刻的。黨的十七大報告明確提出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。”②這就預(yù)示著，隨著“共治共建共享”成為指導(dǎo)黨執(zhí)政的主流理念，黨和政府行政管理與基層群眾自治逐漸實現(xiàn)有效銜接和良性互動，基層事務(wù)管理由政府單一主體向多中心治理的發(fā)展將不可遏制，我國城鄉(xiāng)將逐漸呈現(xiàn)出治理共同參與、利益共同關(guān)心、資源共同分享、制度共同遵守的和諧景象。

二、推進(jìn)黨的工作方式向社會化轉(zhuǎn)變，牢牢把握基層民主發(fā)展的主動權(quán)

黨的社會化工作方式是推動我國基層民主政治深入發(fā)展的重要保證。與所有事物的發(fā)展一樣，中國基層民主的發(fā)展也遵循“路徑依賴”原理。為什么這樣說呢？我們知道，我國基層民主發(fā)展基本上源于兩種結(jié)構(gòu)性力量，一種是基層社會自治的力量，另一種則是各級黨和政府的行政力量。黨作為中國基層民主政治實踐的推動者、領(lǐng)導(dǎo)者和仲裁者，中國基層民主的發(fā)展程度和狀況更多地要取決于黨的決心、意志和行動。在這種情境下，黨采取什么樣的工作方式，自然也就成了事關(guān)基層民主政治發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的社會化工作方式，就是黨在沒有行政權(quán)力依托的情況下，以因地制宜的組織架構(gòu)，建立基層組織，實現(xiàn)黨的影響力對社會的全覆蓋；以與時俱進(jìn)的工作方法，有效地開展工作，凝聚群眾，真正發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步推進(jìn)，計劃經(jīng)濟(jì)體制下完全按行政隸屬關(guān)系建立起來的龐大的社會組織系統(tǒng)基本被打破，代之而起的是一大批在財務(wù)、人員、職權(quán)、體制上獨(dú)立于政府，不享有政府職能的社會組織和經(jīng)濟(jì)組織。使得國家對社會直接干預(yù)和控制的行政權(quán)力相對減弱，社會的自我組織性不斷增強(qiáng)。③在這種態(tài)勢下，黨“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”④，就必須改變過去那種行政命令式的工作方式，用更具有彈性的社會化工作（如協(xié)商方式、幫助方式等）彌補(bǔ)行政化工作難以協(xié)調(diào)社會關(guān)系的缺陷。⑤可以說，隨著市場經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展，社會的自我組織性在今后一段時間，在社會的各個領(lǐng)域，還將呈現(xiàn)不斷發(fā)展的趨勢，其在國民經(jīng)濟(jì)和社會生活中占據(jù)的地位也將明顯上升。黨改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式都是必然的事。與其被動適應(yīng)，不如主動作為。就基層黨組織而言，要改變基層黨組織直接管理公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的觀念，主動調(diào)整自身的設(shè)置、結(jié)構(gòu)和功能，通過組織設(shè)置社區(qū)化、組織活動業(yè)余化、黨務(wù)干部兼職化、功能作用彈性化，實現(xiàn)基層黨組織結(jié)構(gòu)功能的戰(zhàn)略調(diào)整；改變基層黨組織顯性的“以我為主”的政治權(quán)力邏輯，向著尊重社會生活的邏輯轉(zhuǎn)變，善于用平等的形式實現(xiàn)對民間組織的引導(dǎo)；改變基層黨組織自上而下單向度的權(quán)力運(yùn)作模式，向著具有一定自治性的組織轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)在民間組織之間活動的靈活性、吸引力和影響力。通過整合、規(guī)范、協(xié)調(diào)各種社會組織及社會關(guān)系，把千百萬基層群眾緊緊地團(tuán)結(jié)在黨的周圍，使黨成為基層民主政治實踐的堅強(qiáng)核心。

三、加強(qiáng)與群眾自治組織、社會組織的團(tuán)結(jié)合作，著力開掘基層民主發(fā)展新動力

加強(qiáng)與群眾自治組織、社會組織的團(tuán)結(jié)合作，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)基層民主政治實踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一?；鶎用裰髡谓ㄔO(shè)是一項復(fù)雜而巨大的社會系統(tǒng)工程,需要綜合發(fā)揮各社會治理主體的整體功能。近年來日漸崛起的各類群眾自治組織和社會組織，在推進(jìn)基層民主發(fā)展中具有特殊優(yōu)勢，其重要作用不可低估。首先，群眾自治組織和社會組織是團(tuán)結(jié)群眾、提高群眾政治參與的重要渠道。各類群眾自治組織和社會組織由于具有民間性、自主性、志愿性、群眾性等特點(diǎn)，對廣大群眾產(chǎn)生了極強(qiáng)的拉動效應(yīng)。特別是群眾自治組織和社會組織數(shù)量多、類型多、分布廣、趣味性強(qiáng)、參與程序簡化，具有廣泛團(tuán)聚群眾的特殊優(yōu)勢，使不同階層、不同年齡、不同興趣愛好的人群都能各得其所、各有所為、各享其樂，找到參與的平臺和發(fā)揮作用的空間。其次，社區(qū)民間組織是社區(qū)群眾“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督”的重要載體。群眾自治組織和社會組織由于具有自發(fā)自愿的特點(diǎn)，其內(nèi)部凝聚力、組織歸屬感極強(qiáng)，群眾在自己選擇的組織中往往能自覺地遵守組織章程約束，愿意接受組織的民主管理，不存在異己意識，因此所有成員都能精心維護(hù)組織的團(tuán)結(jié)和榮譽(yù)。雖然這些組織規(guī)模有限，但卻像棋子把民眾吸附到自治管理的棋盤上，按照基層民主規(guī)則，自覺遵守著各自的規(guī)范，通過其制度化功能，培養(yǎng)著公民的民主自治意識。第三，群眾自治組織和社會組織是實現(xiàn)社區(qū)民主自治有序化的重要保障。我們知道，基層民主追求的是基層有組織的參與、有序化的自治，要求有一個管理或自治的載體作依托。這個載體大量的是群眾自治組織和社會組織。像城市社區(qū)中的社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、業(yè)主委員會及社區(qū)法律援助中心、婦女兒童保護(hù)協(xié)會、老年人協(xié)會、計劃生育協(xié)會、志愿者協(xié)會等各種組織，無不成為社區(qū)成員有序參與社區(qū)民主自治的重要載體。一方面，它們可以有組織、有目的地進(jìn)行社會動員，整合和影響組織成員的價值觀及利益表達(dá)方式，向黨和政府表達(dá)社情民意；另一方面，為組織成員的利益表達(dá)提供了形式與渠道的多樣性，保障了公民利益表達(dá)的暢通，起到解壓閥的作用。實踐證明，黨不斷加強(qiáng)與群眾自治組織和社會組織的團(tuán)結(jié)合作，對于完善基層民主，充分調(diào)動群眾參與基層民主政治實踐的積極性，拓寬黨和群眾的聯(lián)系渠道，具有重要意義。

四、擴(kuò)大公眾有序政治參與，不斷拓展基層民主發(fā)展的深度和廣度

擴(kuò)大公眾政治參與是提高公共政策質(zhì)量和施行效果的必然要求，也是基層民主發(fā)展的基石。首先，擴(kuò)大公眾政治參與，可減少政策上的流弊與領(lǐng)導(dǎo)干部的私欲，進(jìn)而確保一個更可行及公平的決策?；诿總€人知識有限，思維方法不同，群體智慧對于決策來說是比較優(yōu)越和可靠的，因為這是經(jīng)過眾人參與、互補(bǔ)長短的情況下得出來的；同時，通過意見的交流，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而作出。其次，參與過程對個人的成長、思考的領(lǐng)域和方法都起著教育和鍛煉等的作用。由于每個人都有同等權(quán)利去表達(dá)自己的意愿，去考慮或批評別人觀點(diǎn)，久而久之，通過討論的過程和事后的反省，公民都會逐漸培養(yǎng)出獨(dú)立和批判的思想，成為一個自覺個體。這一點(diǎn)是基層民主發(fā)展的基礎(chǔ)。再次，擴(kuò)大公民參與，有利于促進(jìn)公共政策和公共管理中公民的主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對人的權(quán)利，并注意激發(fā)政策相對人對公共政策的認(rèn)同感和主動性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實際存在的強(qiáng)制性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單向視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙向視角，擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。⑥與此同時，廣泛的社會參與可以填補(bǔ)黨和政府在國家治理中的空白區(qū)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，許多黨和政府無法、無力或無暇兼顧的問題，通過廣泛的社會參與往往能匯集社會力量找到解決社會問題的組織途徑。如自然災(zāi)害救治、禁毒、群眾心理救助、精神病患者康復(fù)、受虐兒童和婦女的保護(hù)及失業(yè)人群的社會支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建等方面，廣泛的社會參與都具有不可替代的優(yōu)勢。概言之，擴(kuò)大社會參與，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，既是發(fā)展基層民主的一個重要目標(biāo)，也是推進(jìn)基層民主發(fā)展過程中不可或缺的手段。我們黨只有堅決保障人民的知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不斷擴(kuò)大基層群眾政治參與范圍，完善民主管理制度與自治制度，才能真正把廣大城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為有序、和諧、文明的社會生活共同體。

需要特別指出的是，黨員的社會參與對推進(jìn)基層民主有著特殊的影響。黨員也是公民，但比一般的公民更具有政治抱負(fù)和政治優(yōu)勢，其身份還標(biāo)示著政治上的先進(jìn)性。民眾往往是通過黨員產(chǎn)生對政黨的認(rèn)同感和支持政黨的政策。黨員的民主理念與民主行為影響著社會的民主狀態(tài)和社會對政黨的認(rèn)同，黨員對社會的基層民主有著重要的引導(dǎo)和楷模作用。黨員發(fā)揮這種作用的前提條件在于黨員自身在民主行為能力上必須具備自覺性和先進(jìn)性。為此，黨員不僅需要在基層進(jìn)行民主的理論培訓(xùn)和實踐操練，而且需要積極介入社區(qū)民間組織的各種民主活動。

五、創(chuàng)新基層黨組織選舉機(jī)制，努力構(gòu)建黨內(nèi)民主與人民民主的結(jié)合點(diǎn)

用黨內(nèi)民主的發(fā)展和創(chuàng)新來帶動人民民主，是黨的一貫主張，而逐步擴(kuò)大直選范圍，將廣受關(guān)注的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負(fù)責(zé)人的人事選舉權(quán)交付廣大黨員和群眾，則是找到了黨內(nèi)民主與人民民主的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)。

近些年來，在基層黨組織換屆選舉方式的改革創(chuàng)新中，從前階段的“兩票制”（群眾投信任票，黨員投選舉票），發(fā)展到近期普遍推行的“公推直選”（黨員、群眾公開推薦候選人，黨員直接投票選舉），體現(xiàn)出執(zhí)政理念和執(zhí)政機(jī)制的創(chuàng)新：從突出強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主，發(fā)展到黨內(nèi)民主與人民民主的有效銜接、相互促進(jìn)與相互保障。從選舉過程上看，具有群眾和黨員參與量大面廣的特點(diǎn)，突破了以往只在黨內(nèi)進(jìn)行選舉的局限性，在激發(fā)人民群眾的政治參與熱情的同時，讓廣大黨員有機(jī)會真實地實踐自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；從選舉結(jié)果來看，這樣選出的基層黨組織，不僅能代表大多數(shù)黨員的意愿，而且也能代表大多數(shù)群眾的意愿，擴(kuò)大了基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，提高了基層黨組織的執(zhí)政能力；從實踐效果來看，由于經(jīng)過認(rèn)真嚴(yán)肅的選舉程序安排，在競爭機(jī)制的約束下，當(dāng)選的基層黨組織負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識和使命意識顯著增強(qiáng)，為兌現(xiàn)選舉時的承諾，他們必須努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，從而有利于處理好向上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。

作為一種制度性安排，盡管“公推直選”等方式還存在需要改進(jìn)之處，但其在實踐中表現(xiàn)出的促進(jìn)發(fā)展、促進(jìn)和諧的積極作用，顯示出強(qiáng)大的生命力，尤其在黨內(nèi)民主與人民民主的有機(jī)結(jié)合上，體現(xiàn)出將民主執(zhí)政與民意基礎(chǔ)融為一體的創(chuàng)新，這是意義深遠(yuǎn)的有益嘗試。

注釋：

①〔美〕戴維·約翰·法默爾：《公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第142頁。

②④《十七大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2007年版，第39、29頁。

③謝黎萍：《中國共產(chǎn)黨社會化工作方式的歷史實踐及其啟示》，《上海黨史與黨建》2006年第9期。

⑤張虎祥：《基層黨的工作社會化方式研究——兼與行政化工作方式相比較》，《上海黨史與黨建》2005年第7期。

⑥孫元君：《關(guān)于公民參與的幾點(diǎn)認(rèn)識》，《行政論壇》2006年第6期。

作者系南京政治學(xué)院上海分院政工系教授

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青