論基層群眾自治制度

郭秋琴

我國(guó)的基層群眾自治制度，是指城鄉(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在居住地范圍內(nèi)，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實(shí)踐?；鶎尤罕娮灾问巧鐣?huì)主義民主的直接體現(xiàn)，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的實(shí)現(xiàn)途徑。黨的十五大、十六大都強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大基層民主，從制度上保證人民群眾直接行使民主權(quán)利。黨的十七大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展?！雹佟盎鶎尤罕娮灾沃贫取北淮_立為我國(guó)民主政治四項(xiàng)制度之一，首次寫入黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告。這是我們黨不斷推進(jìn)政治制度自我完善與發(fā)展的生動(dòng)體現(xiàn)，是黨的一個(gè)重大決策，是對(duì)基層群眾自治制度的重大提升，必將對(duì)我國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、基層群眾自治制度是人民群眾的偉大創(chuàng)造

基層群眾自治制度的典型特征是直接民主和自我管理。1989年12月，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，1990年1月頒布實(shí)施；1998年11月，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施。根據(jù)這兩個(gè)《組織法》規(guī)定，人民群眾可直接選舉居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，決定與自身利益相關(guān)的事務(wù)，反映自己的利益訴求，維護(hù)自身權(quán)益，直接參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理。截至2007年底，我國(guó)農(nóng)村有61萬多個(gè)村民委員會(huì)，城市有8萬多個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。自《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》實(shí)施以來，全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村和城市已進(jìn)行了6次以上的村（居）民委員會(huì)換屆選舉。85%的農(nóng)村建立了實(shí)施民主決策的村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，90%以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織。村務(wù)公開、民主評(píng)議等活動(dòng)普遍開展。89%的城市社區(qū)建立了居民（成員）代表大會(huì)，64%的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會(huì)，22%的社區(qū)建立了業(yè)主委員會(huì)。居民評(píng)議會(huì)、社區(qū)聽證會(huì)等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好的效果?？偟膩砜矗覈?guó)基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣，基層群眾自治正在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。②

我國(guó)基層群眾自治制度發(fā)源于城市。新中國(guó)成立之初，北京、天津、武漢等一些城市出現(xiàn)了群眾自己組織起來的防護(hù)隊(duì)、居委會(huì)和居民組等群眾性自治組織。上世紀(jì)80年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)成員固定從屬于某一個(gè)黨政機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位的社會(huì)組織管理體制逐步被打破，原來由“單位”承擔(dān)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和住房保障等職能逐步轉(zhuǎn)移到社會(huì)，這些都迫切要求城市基層管理體制進(jìn)行相應(yīng)變革，以加強(qiáng)社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。1999年6月，沈陽市沈河區(qū)根據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》精神，進(jìn)行了第一個(gè)社區(qū)選舉改革的試點(diǎn)。2002年，廣西、廣州、北京進(jìn)行了社區(qū)居委會(huì)直選工作試點(diǎn)，進(jìn)一步打開了居民自治的大門，同時(shí)一些城市還進(jìn)行了以自治為中心的民主管理改革試點(diǎn)。正是在這樣一種改革的大背景下，城市居民自治組織應(yīng)運(yùn)而生，逐步發(fā)展成為城市基層群眾自治制度。

在我國(guó)廣大農(nóng)村，村民自治更是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治體制改革的直接產(chǎn)物，是廣大農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造。黨的十一屆三中全會(huì)后，農(nóng)村改革蓬勃推進(jìn)，以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了“政社合一、集中經(jīng)營(yíng)”的人民公社制，并在全國(guó)迅速推開。這一偉大變革，一方面使農(nóng)民群眾獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)積極性；另一方面也催生了農(nóng)民群眾自我管理、自我服務(wù)的要求，以改變一些地方出現(xiàn)的基層管理缺位和村莊無序的狀況。1982年《憲法》在總結(jié)農(nóng)民群眾民主創(chuàng)造的基礎(chǔ)上，第一次規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”。1987年六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了我國(guó)第一部為保障農(nóng)民行使民主權(quán)利而制定的基本法律《村民委員會(huì)組織法（試行）》。1998年九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過《村民委員會(huì)組織法》，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、職能和相關(guān)問題作了更明確的規(guī)定。此后，村民委員會(huì)等群眾自治組織如雨后春筍般地發(fā)展起來，在加強(qiáng)農(nóng)村管理、推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

二、基層群眾自治制度是深化政治體制改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的基礎(chǔ)性工程

黨的十六大報(bào)告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益?！雹墼谖覈?guó)現(xiàn)階段，人民當(dāng)家作主主要通過兩個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)：一方面，由人民選出代表組成全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力；另一方面，實(shí)行基層群眾自治。這兩個(gè)方面相輔相成，共同支撐起我國(guó)社會(huì)主義民主政治的宏偉大廈。可以說，基層群眾自治制度是這一大廈的重要支柱。在我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的偉大征途中，發(fā)展基層民主，完善群眾自治，是關(guān)系我國(guó)深化政治體制改革和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的基礎(chǔ)性工程。這主要是因?yàn)椋?/p>

第一，基層群眾自治制度體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。人民民主是社會(huì)主義的生命?；鶎尤罕娮灾沃贫韧ㄟ^以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主、以居民自治為核心的城市基層民主和以職工代表大會(huì)為核心的企事業(yè)單位的基層民主等形式，將人民民主滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面。基層群眾自治制度把代表制民主與直接民主有機(jī)地結(jié)合起來，充分發(fā)揮了兩種民主形式各自的功能和整體合力，從而形成社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這是我國(guó)人民民主制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。

第二，基層群眾自治制度拓展了社會(huì)主義民主政治的發(fā)展路徑。由于發(fā)展基層民主是“發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程”，這就要求從整個(gè)政治體制改革和民主政治建設(shè)的全局來確定基層群眾自治的地位和功能，將基層群眾自治作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的著力點(diǎn)，探索規(guī)律，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)展民主規(guī)模，提升民主質(zhì)量，循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

第三，基層群眾自治制度增強(qiáng)了社會(huì)主義民主的廣泛性和實(shí)效性。在城鄉(xiāng)基層實(shí)行群眾自治，讓人民群眾直接參與公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，充分反映自己的利益訴求，保護(hù)自己的權(quán)益不受侵犯，有利于增強(qiáng)廣大群眾對(duì)民主政治的認(rèn)同，充分調(diào)動(dòng)人們參與民主政治建設(shè)的積極性。同時(shí)，人民群眾在自己生活的區(qū)域內(nèi)，直接選舉、民主討論、共同決策和相互監(jiān)督，為廣大群眾喜聞樂見，易于接受，有利于增強(qiáng)基層民主的廣泛性和實(shí)效性。

第四，基層群眾自治制度提升了人民群眾的民主素質(zhì)。在城鄉(xiāng)基層群眾自治實(shí)踐中，自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，有利于培養(yǎng)廣大群眾的公民意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)知，鍛煉參與民主政治建設(shè)的能力?？梢哉f，基層群眾自治是一所低成本、高效益的大學(xué)校，人民群眾在親身實(shí)踐中學(xué)習(xí)民主、認(rèn)知民主，民主意識(shí)得到不斷喚醒，民主素質(zhì)得到不斷增強(qiáng)，民主能力得到不斷提升。通過千萬個(gè)這樣的民主大學(xué)校，億萬人民將日益走向社會(huì)主義民主政治的廣闊天地，構(gòu)筑起我國(guó)社會(huì)主義民主政治大廈牢不可摧的根基。

總之，我國(guó)的基層群眾自治是一條群眾主體作用與國(guó)家主導(dǎo)作用有機(jī)統(tǒng)一的民主自治之路，是一條適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要與為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一的民主自治之路，是一條發(fā)展的漸進(jìn)性與發(fā)展的創(chuàng)新性有機(jī)統(tǒng)一的民主自治之路，是一條培育人民的民主意識(shí)與維護(hù)人民的實(shí)際利益有機(jī)統(tǒng)一的民主自治之路，是一條實(shí)體性民主與程序性民主有機(jī)統(tǒng)一的民主自治之路。④

三、在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展基層群眾自治制度

改革開放30年來，我國(guó)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局發(fā)生了巨大變革。與此相適應(yīng)，社會(huì)成員的思想觀念正在發(fā)生重大變化，人們政治參與的積極性正在不斷提升。必須適應(yīng)新的變革和人民日益增長(zhǎng)的政治參與要求，大力發(fā)展基層民主，進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，確保廣大人民群眾享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。

第一，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)，保證各方面自治活動(dòng)在法治軌道上健康進(jìn)行。“依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求。”⑤群眾自治，關(guān)鍵在依法。實(shí)際上，發(fā)展基層群眾自治的過程，是法律法規(guī)不斷完善的過程，也是法治化程度不斷提高的過程。正如民政部部長(zhǎng)李學(xué)舉所指出的：“農(nóng)村村民自治已經(jīng)初步形成了一個(gè)以憲法為依據(jù)、以村民委員會(huì)組織法為核心、以地方法規(guī)為支撐、以村民自治章程為補(bǔ)充的法律制度體系，農(nóng)民群眾行使村民自治權(quán)利有了基本依據(jù)，農(nóng)村村民自治實(shí)踐有了制度保障?！雹薜@還不夠。因?yàn)椋瑥木唧w進(jìn)程看，我國(guó)城鄉(xiāng)的基層群眾自治可以說是先嘗試、探索，然后再規(guī)范、推廣，因此，相關(guān)法律和規(guī)定不可能一開始就完美無缺，而是需要根據(jù)自治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)不斷完善。例如正在實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》，還存在某些條文原則化、缺乏可操作性的問題，需要緊密結(jié)合基層群眾自治的實(shí)踐，在法律法規(guī)層面不斷加以完善。

第二，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需求，不斷擴(kuò)大自治范圍。我國(guó)地域廣闊，人口眾多，基層群眾自治目前主要集中在村民自治和居民自治領(lǐng)域，涵蓋面還不夠?qū)拸V，仍需要進(jìn)一步擴(kuò)大自治范圍。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大基層群眾自治范圍”，“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能?！雹唠S著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，大量新興經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，并在基層社會(huì)生活中發(fā)揮著越來越大的作用。如何擴(kuò)大這些新興社會(huì)組織的自主權(quán)、自治權(quán)和群眾參與權(quán)，鼓勵(lì)人們積極參與這些組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，成為發(fā)展基層群眾自治的迫切任務(wù)。

第三，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步健全基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是基層群眾自治堅(jiān)持正確的政治方向，有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)定有序發(fā)展的根本保證。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步健全基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，主要應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一方面，要不斷完善基層黨組織的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，進(jìn)一步理順基層黨組織和群眾自治組織的關(guān)系，發(fā)揮基層黨組織對(duì)群眾自治的領(lǐng)導(dǎo)作用和保障作用。另一方面，要按照黨的十七大“完善民主管理制度”的要求，根據(jù)本地實(shí)際，不斷健全和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及財(cái)務(wù)管理、村（居）務(wù)公開等制度，為廣大群眾參與公共事務(wù)管理、行使民主權(quán)利提供日益完善的制度保障。

第四，完善和發(fā)展群眾自治制度，必須加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，進(jìn)一步完善政府行政管理與群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。黨的十六大報(bào)告提出，要“深化行政管理體制改革。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式”⑧，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。”⑨要“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)?！雹庖虼耍绾翁幚砗谜姓?quán)力與群眾自治權(quán)利的關(guān)系，是發(fā)展基層群眾自治面臨的一大現(xiàn)實(shí)問題。例如，一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將居委會(huì)或村委會(huì)當(dāng)成自己的行政下屬組織，實(shí)行行政化管理，下達(dá)種類繁多的指令性任務(wù)，使居委會(huì)和村委會(huì)很難獨(dú)立自主地開展自治活動(dòng)，嚴(yán)重影響了基層群眾自治。要改變這種現(xiàn)象，就必須合理劃分政府“政務(wù)”與基層自治組織“村務(wù)”、“居務(wù)”的責(zé)任范圍和權(quán)力邊界，妥善處理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系、街（道）居關(guān)系。基層政府要加快轉(zhuǎn)變職能，大力支持和扶持基層群眾自治組織的發(fā)展。

第五，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須高度關(guān)注人民群眾的權(quán)益，建立健全與基層群眾自治相適應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制。我們黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，發(fā)展基層群眾自治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、保障好人民群眾的權(quán)益。黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“正確運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律等手段，妥善處理人民內(nèi)部矛盾特別是涉及群眾切身利益的矛盾”{11}。如果涉及廣大群眾的權(quán)益得不到有效保障，甚至受到損害，就不可能調(diào)動(dòng)起他們政治參與的積極性，基層群眾自治就會(huì)成為一句空話。因此，必須把保障人民群眾的權(quán)益放在首位，從制度上確保群眾的權(quán)益不受侵犯。從基層群眾自治實(shí)踐來看，當(dāng)前應(yīng)著力保證自治組織在群眾利益訴求、利益表達(dá)方面的獨(dú)特地位，增強(qiáng)村委會(huì)、居委會(huì)、職代會(huì)等社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映利益訴求方面的積極作用，使廣大群眾從利益實(shí)現(xiàn)和權(quán)益保障中不斷增強(qiáng)參與民主政治建設(shè)的積極性。

注釋：

①⑤⑦⑨⑩《中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2007年版，第27、30、30、31、29—30頁。

②④李學(xué)舉：《我國(guó)基層群眾自治制度地位的重大提升》，《求是》2008年第3期第19、20頁。

③⑧{11}《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社2002年版，第31、34、36頁。

⑥《人民日?qǐng)?bào)》2008年11月5日第10版。

作者系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青