上海與其他地區(qū)基層黨組織“公推直選”的異同

曹建坤

2008年上半年，以改善候選人提名方式和在一定范圍內(nèi)直選領(lǐng)導(dǎo)班子為主要特征的“公推直選”試點(diǎn)在上?；鶎狱h組織普遍展開。為有效了解“公推直選”的實(shí)施情況，本課題組在綜合各區(qū)信息的同時(shí)，重點(diǎn)在上海市金山區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)查對(duì)象主要是參與“公推直選”的黨員干部、群眾代表，以及準(zhǔn)備2009年換屆的在職村干部、后備干部、鎮(zhèn)級(jí)黨務(wù)工作者等。本文據(jù)此對(duì)上海與全國(guó)其他地區(qū)基層黨組織“公推直選”進(jìn)行比較研究。

一、上?！肮浦边x”具體做法

試點(diǎn)實(shí)施前，中共上海市委組織部專門下發(fā)了《關(guān)于開展基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員“公推直選”試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟诽岢隽嗽圏c(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容、具體方法和步驟。概括起來(lái)，上?；鶎狱h組織“公推直選”試點(diǎn)大致經(jīng)過(guò)五個(gè)步驟：

1、準(zhǔn)備、動(dòng)員階段。在準(zhǔn)備階段，試點(diǎn)單位主要是學(xué)習(xí)關(guān)于“公推直選”的一些要求，明確操作規(guī)程，并著手建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，討論制定本單位“公推直選”實(shí)施辦法，研究下一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員的任職資格，向上級(jí)黨組織請(qǐng)示匯報(bào)。在動(dòng)員階段，一般都要召開全體黨員和群眾代表大會(huì)，進(jìn)行換屆動(dòng)員，傳達(dá)學(xué)習(xí)有關(guān)“公推直選”的精神和要求，并公布新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員任職資格條件。

2、“公推”階段?！肮啤钡闹饕康氖钱a(chǎn)生初步候選人。這次試點(diǎn)一個(gè)很重要的特點(diǎn)是在候選人初步人選產(chǎn)生階段群眾的廣泛參與。

3、正式候選人產(chǎn)生階段。正式候選人產(chǎn)生階段主要體現(xiàn)的是上級(jí)黨組織對(duì)整個(gè)選舉過(guò)程的掌控和把握?！兑庖姟访鞔_指出試點(diǎn)工作的基本原則有六條，第一條是黨管干部原則，最后一條是民主集中制原則，要求各級(jí)黨組織要堅(jiān)持民主與集中的統(tǒng)一，對(duì)干部交流及黨組織班子結(jié)構(gòu)要求等組織意圖要確保實(shí)現(xiàn)。《意見》明確了上級(jí)黨組織對(duì)正式候選人的決定權(quán)。但同時(shí)《意見》也指出，必要時(shí)可再次在一定范圍內(nèi)民主推薦正式候選人。

4、“直選”階段?！爸边x”階段的價(jià)值在于體現(xiàn)了全體黨員的意志，但各單位“直選”的模式也不完全一樣。絕大多數(shù)單位采用的都是直接選舉出委員、副書記、書記，但也有個(gè)別單位仍沿用過(guò)去的分層選舉。值得注意的是，試點(diǎn)單位在“直選”大會(huì)前或會(huì)上對(duì)候選人的介紹方式形式多樣。采用什么方式是和單位的大小、人數(shù)多少及黨組織的考慮等多種因素有關(guān)。選舉結(jié)束后，試點(diǎn)單位一般都是當(dāng)場(chǎng)唱票、計(jì)票，宣布投票結(jié)果。

5、后續(xù)階段。大多數(shù)試點(diǎn)單位都把“公推直選”工作截止于把“直選”大會(huì)結(jié)果向上級(jí)黨組織匯報(bào)、備案，缺乏后續(xù)管理，只有個(gè)別單位稍稍涉及。如閘北區(qū)要求新一屆黨委（總支、支部）及上級(jí)黨組織應(yīng)共同做好落選人的思想工作。長(zhǎng)寧區(qū)提出了增設(shè)“屆末考核”、靜安區(qū)提出了增設(shè)“年末考核”的建議，要求領(lǐng)導(dǎo)班子和成員向全體黨員、居民代表匯報(bào)一屆或一年以來(lái)的任職情況，并由全體黨員和群眾代表對(duì)班子成員進(jìn)行測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果公示。

二、與全國(guó)其他地區(qū)的比較

1、動(dòng)力因素不同。2006年1月獲“第三屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的四川省平昌縣之所以推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公推直選”，重要背景之一是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要。平昌是一個(gè)山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣、人口大縣和財(cái)政窮縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨諸多矛盾和問(wèn)題，“三農(nóng)”問(wèn)題尤其突出。正是為了破解發(fā)展難題，他們才探索推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：調(diào)整行政區(qū)劃，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員；轉(zhuǎn)變政府職能；推進(jìn)黨內(nèi)民主。全縣共撤銷10個(gè)工委、13個(gè)辦事處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由61個(gè)撤并為27個(gè)，有68名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)以及232名實(shí)職副科級(jí)干部不再任原職?！肮浦边x”正是在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)系列改革的基礎(chǔ)上、存在大量富余人員但崗位卻相對(duì)有限的情況下展開的。這種發(fā)展基礎(chǔ)和改革背景使得平昌的“公推直選”具有極強(qiáng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。這種力量使得發(fā)展民主成為平衡各方利益、破解存在問(wèn)題、推動(dòng)地區(qū)發(fā)展的重要渠道。有學(xué)者稱之為“解決問(wèn)題導(dǎo)向”，而非“理想導(dǎo)向”，是一種“自然成長(zhǎng)的過(guò)程”。再加上當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的超前膽識(shí)，使得“公推直選”能夠切實(shí)推行，并逐步深化。

上?；鶎狱h組織試點(diǎn)“公推直選”的背景則完全不同。上海是全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較高，政府運(yùn)行狀態(tài)良好，“三農(nóng)”問(wèn)題也不如其他地區(qū)突出。上海試點(diǎn)是在黨的十七大召開以后，按照中央逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍的要求展開的。試點(diǎn)主要是在黨員人數(shù)較少的單位進(jìn)行，而且《意見》對(duì)試點(diǎn)單位的選擇標(biāo)準(zhǔn)是“有規(guī)模、有影響、條件成熟”。長(zhǎng)寧區(qū)之所以選擇華陽(yáng)社區(qū)，是因?yàn)槿A陽(yáng)社區(qū)基礎(chǔ)條件較好，具有順利推進(jìn)“公推直選”的支撐條件：十多年形成的黨組織定期考核、培養(yǎng)人才鍛煉隊(duì)伍、聯(lián)系黨員服務(wù)群眾等機(jī)制。浦東新區(qū)之所以選擇高東鎮(zhèn)也是在綜合考量的基礎(chǔ)上遴選的，該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展連續(xù)5年保持了48%的環(huán)比增幅，戶籍農(nóng)民人均年收入12610元。虹口區(qū)之所以選擇曲陽(yáng)社區(qū)，是因?yàn)檫@是鄧小平、胡錦濤都曾經(jīng)視察過(guò)的地方，是一個(gè)高度政治性的小區(qū)，黨員多、老黨員多是其顯著特點(diǎn)。金山區(qū)之所以選擇區(qū)供銷合作社本部黨支部，主要原因在于他們的黨員比例高、干部多、文化程度普遍較高，民主議事能力較強(qiáng)。由此可知，上海的試點(diǎn)單位不論經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還是黨組織現(xiàn)存狀況都相對(duì)較好。上?；鶎狱h組織進(jìn)行“公推直選”的動(dòng)力主要來(lái)自上級(jí)的要求，是一種外在的推動(dòng)力。

試點(diǎn)單位選擇一些基礎(chǔ)條件較好、區(qū)情黨情相對(duì)簡(jiǎn)單的單位，是全國(guó)試行“公推直選”的普遍做法。但很明顯，不同的基礎(chǔ)條件帶來(lái)了不同的動(dòng)力因素，內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力帶來(lái)的影響要比外在推動(dòng)力迫切、深刻、持久得多。

2、試點(diǎn)單位層次不同。截至2006年初，全國(guó)已有13個(gè)省217個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的“公推直選”試點(diǎn)。但2008年上海的試點(diǎn)單位絕大多數(shù)是最基層的村居黨組織和機(jī)關(guān)黨支部等，在鎮(zhèn)一級(jí)試點(diǎn)的只有浦東新區(qū)高東鎮(zhèn)一家。

3、群眾參與情況不同。對(duì)比上海市和其他地區(qū)的試點(diǎn)可以看出，各地都普遍重視在黨的基層組織選舉中黨外群眾的參與。這是由于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的特殊重要作用決定的。但具體到需要什么樣的黨外群眾參與以及參與到什么程度方面，各地做法差異較大。平昌縣規(guī)定黨外群眾參與公推的人數(shù)原則上不超過(guò)參加推薦大會(huì)黨員人數(shù)的30%，實(shí)際參會(huì)比例在10%左右。群眾代表主要由以下人員組成：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)非黨干部或公務(wù)員、非黨員的村委會(huì)主任和村組干部、本鎮(zhèn)企業(yè)或個(gè)體戶代表、七站八所等鄉(xiāng)級(jí)部門非黨人員、普通居民或村民，且大多為指定。上海試點(diǎn)各單位黨外群眾參與公推的比例不統(tǒng)一，一般在10%到20%，金山眾仁護(hù)理院則高達(dá)100%，而且他們還有一個(gè)創(chuàng)新，即邀請(qǐng)4—6名群眾代表列席“直選”大會(huì)，見證選舉全過(guò)程。上海地區(qū)的群眾代表一般包括非黨的工作人員、下屬單位負(fù)責(zé)人、駐地單位負(fù)責(zé)人、人大代表、民主黨派及群眾團(tuán)體負(fù)責(zé)人等。

4、準(zhǔn)入門檻高低不同。由于單位不同、層次不同，各地試點(diǎn)單位在參照黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)的同時(shí)，制定了不同的資格條件。從中反映出的共性是，如果當(dāng)?shù)攸h組織希望擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)面的，資格條件一般都會(huì)較低；如果希望限制競(jìng)爭(zhēng)程度的，門檻一般會(huì)高一些。四川省一些地方規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的競(jìng)選資格要求大專以上，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要地位是相適應(yīng)的。金山區(qū)供銷合作社本部黨支部則認(rèn)為要求支部成員具備大專以上學(xué)歷偏高。支部是最基層的黨組織，他們直接和群眾打交道，直接面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，這一學(xué)歷要求使得部分學(xué)歷偏低但黨員群眾推薦率較高的人選無(wú)法進(jìn)入候選人范圍。資格條件的制定既反映出必須與當(dāng)?shù)丶氨締挝磺闆r相符的特點(diǎn)，也透露出黨組織對(duì)于選舉工作的一些主觀意愿。

5、組織考察作用不同。平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記正式候選人的產(chǎn)生是通過(guò)召開黨員群眾大會(huì)一人一票，根據(jù)得票多少直接產(chǎn)生的，沒(méi)有上級(jí)黨委的組織考察這一環(huán)節(jié)。2004年重慶市渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”設(shè)計(jì)有組織考察環(huán)節(jié)，但是安排在推薦大會(huì)選出兩名候選人之后，重點(diǎn)是考察廉政、遵紀(jì)守法等方面的情況。渝北區(qū)的組織考察沒(méi)有挑選正式候選人的使命，只負(fù)有確認(rèn)正式候選人的任務(wù)。上海不同，上海設(shè)計(jì)的組織考察環(huán)節(jié)主要任務(wù)就是在初步候選人中確定正式候選人，考察的內(nèi)容也較為全面，包括德、能、勤、績(jī)、廉等多個(gè)方面。這為更好地體現(xiàn)上級(jí)黨組織意圖提供了條件和可能。

6、對(duì)候選人的介紹方式不同。上海試點(diǎn)單位更側(cè)重于黨組織對(duì)候選人的介紹?！兑庖姟芬蠊竞笤圏c(diǎn)單位黨委應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞皆跁?huì)前或會(huì)上把候選人情況向選舉人作介紹，而且提出要防止出現(xiàn)候選人在競(jìng)爭(zhēng)中脫離實(shí)際亂許愿等現(xiàn)象。試點(diǎn)中，上海各單位的做法不完全相同。閘北區(qū)“兩新”組織黨組織通過(guò)在企業(yè)內(nèi)網(wǎng)上發(fā)布候選人自己撰寫的對(duì)黨支部工作的認(rèn)識(shí)與打算等，讓黨員對(duì)候選人有更為直觀的了解。在居民區(qū)中，則通過(guò)現(xiàn)任支部委員當(dāng)場(chǎng)述職的方式，直接接受黨員、群眾的評(píng)議和監(jiān)督。有的單位考慮到單位人數(shù)較少，職工之間比較熟悉，只是在會(huì)上對(duì)候選人作了口頭介紹，沒(méi)有以書面形式公布候選人簡(jiǎn)歷。有的單位比較注重展現(xiàn)候選人多項(xiàng)素質(zhì)，讓他們?cè)凇爸边x”大會(huì)上進(jìn)行競(jìng)選發(fā)言，就以后的工作打算和就職決心做出承諾?？傮w來(lái)說(shuō)，上海試點(diǎn)單位注重的還是組織對(duì)個(gè)人的介紹，允許或要求候選人展示個(gè)人才能、演講承諾的現(xiàn)象不是太多。

而四川省在競(jìng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記時(shí)就大不相同。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)是國(guó)家一級(jí)政權(quán)，重要性不言而喻，所以，不管在推薦大會(huì)還是在直選大會(huì)上，候選人一般都要陳述自己的任職承諾，回答黨員、群眾的提問(wèn)。顯然，通過(guò)個(gè)人自我介紹和公開承諾，可以讓選舉人更多地了解候選人的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)候選人的責(zé)任意識(shí)和工作主動(dòng)性。

7、競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度不同。競(jìng)爭(zhēng)性民主是現(xiàn)代民主政治的實(shí)質(zhì)?；鶎狱h組織“公推直選”的競(jìng)爭(zhēng)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：是否差額、黨員群眾的參與熱情。平昌縣“公推直選”設(shè)計(jì)了競(jìng)職演說(shuō)、答辯、現(xiàn)場(chǎng)回答黨員隨機(jī)提問(wèn)等多個(gè)環(huán)節(jié)，目的就是通過(guò)候選人自己的表現(xiàn)讓選舉人更好地知情。其次，全部實(shí)行差額選舉。由于崗位重要，責(zé)任重大，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“公推直選”的競(jìng)爭(zhēng)性是十分明顯的。

上海試點(diǎn)單位大多采用的也是差額選舉，但有的單位沿用分層選舉，有的單位在選舉時(shí)只是部分實(shí)行差額。金山區(qū)供銷合作社本部黨支部認(rèn)為黨員群眾對(duì)基層民主的參與熱情還不是很高，在“公推”階段，沒(méi)有一個(gè)黨員參與自薦，群眾也傾向于選原來(lái)班子?，F(xiàn)實(shí)中黨員傾向于搞業(yè)務(wù)、行政工作，對(duì)基層黨務(wù)工作積極性不高，尤其是對(duì)兼職做黨務(wù)工作，興趣更是不濃，使得一些單位“公推直選”的競(jìng)爭(zhēng)性沒(méi)有很好地表現(xiàn)出來(lái)。

三、三點(diǎn)思考

在黨的基層組織搞“公推直選”試點(diǎn)，既取得了推進(jìn)黨內(nèi)民主的寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出一些需要認(rèn)真解決的問(wèn)題。

1、“公推直選”的邊界問(wèn)題。民主的數(shù)量和質(zhì)量并非絕對(duì)成正比。選舉搞得越多、越隆重，并不意味著越民主。應(yīng)明確“公推直選”的界限，并不是所有的部門、所有的崗位都搞選舉才算民主。實(shí)踐證明，尤其在一些事務(wù)性比較單純、專業(yè)性要求較強(qiáng)的單位或一些機(jī)關(guān)黨支部，由于受黨組織的工作內(nèi)容，在單位內(nèi)的地位、作用及待遇等多種因素影響，大張旗鼓的宣傳動(dòng)員并不能與黨員群眾的參與熱情形成正比?！肮浦边x”應(yīng)堅(jiān)持分類指導(dǎo)的原則，制度設(shè)計(jì)上不能搞一刀切。在這樣一個(gè)層次經(jīng)過(guò)若干年的穩(wěn)定、成熟以后，再往更高的層次擴(kuò)展。

2、黨員代表和群眾代表的直選問(wèn)題。黨員、群眾對(duì)當(dāng)選人行權(quán)過(guò)程的監(jiān)督管理必不可少。但要把全體黨員和群眾代表定期召集起來(lái)事實(shí)上存在困難。必須充分發(fā)揮黨員代表大會(huì)的作用，讓黨員代表大會(huì)聽取匯報(bào)，提出質(zhì)詢甚至不信任提案等，并進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，再由黨員代表向黨員群眾匯報(bào)。當(dāng)黨員群眾發(fā)現(xiàn)自己選舉出來(lái)的人選不稱職時(shí)，超過(guò)一定比例的黨員群眾聯(lián)名提議，就可以啟動(dòng)撤換罷免程序，再由上級(jí)黨組織或同級(jí)黨代會(huì)甚至黨員大會(huì)做出處理。不管是日常管理還是撤換罷免都要求發(fā)揮好黨員代表的關(guān)鍵作用。調(diào)查問(wèn)卷顯示，有94.1%的人認(rèn)為有必要擴(kuò)大黨外群眾的參與程度。要想真正達(dá)到群眾參與的目的，需要重點(diǎn)完善的問(wèn)題就是增加黨外群眾的代表性。應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種渠道把黨外群眾的代表真正選好。選舉的層次越高，黨員代表和群眾代表的重要性就越大。為了解決因“公推直選”帶來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)黨員大會(huì)和黨代會(huì)雙重負(fù)責(zé)關(guān)系，黨員代表和群眾代表的直選問(wèn)題必須提上日程。這是完善、穩(wěn)定“公推直選”的必然舉措。

3、相關(guān)配套制度問(wèn)題。調(diào)查問(wèn)卷顯示，有83.5%的人認(rèn)為“公推直選”存在的主要問(wèn)題或困難是后續(xù)制度欠缺。黨內(nèi)民主的核心理念是讓黨員分享黨內(nèi)權(quán)力，參與黨內(nèi)事務(wù)。概括全國(guó)各地試點(diǎn)，基層黨組織“公推直選”主要包含三個(gè)方面的博弈，即黨員、上級(jí)黨組織、黨外群眾。黨員權(quán)利的擴(kuò)大體現(xiàn)了黨內(nèi)民主的發(fā)展，黨外群眾的參與體現(xiàn)了人民民主的進(jìn)步，而上級(jí)黨組織的掌控則體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。“公推直選”的配套制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)主要圍繞這三個(gè)方面展開。在黨外群眾方面，通過(guò)規(guī)范化的宣傳發(fā)動(dòng)，使得群眾參與基層黨組織選舉成為一項(xiàng)制度；上級(jí)黨組織要賦予“黨管干部”原則新的內(nèi)容，把注意力轉(zhuǎn)移到制定規(guī)則程序上來(lái)，轉(zhuǎn)移到對(duì)干部人選的培養(yǎng)、推薦和監(jiān)督上來(lái)；在黨員方面，關(guān)鍵是確保決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)控。

本文是中共上海市委黨校立項(xiàng)的2008－2009年度一般課題《上?；鶎狱h組織“公推直選”配套制度研究》的一部分。作者系中共上海市金山區(qū)委黨校講師，中央黨校中共黨史專業(yè)博士

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