國外中小企業(yè)行政管理與服務體系比較與啟示

張雨萌　胡　勇

中小企業(yè)在解決就業(yè)和技術創(chuàng)新等方面具有獨特的優(yōu)勢，世界各國均十分重視其中小企業(yè)行政管理與服務體系建設。由于政治、經(jīng)濟和社會狀況不同，各國在這方面各具特色，對我國加強和完善中小企業(yè)服務體系有一定的啟示和借鑒意義。

一、政府行政管理機構的設置

按對中小企業(yè)的扶持內(nèi)容和方式來看，各國中小企業(yè)行政管理機構的職能和設置方式可以大致劃分為市場主導型與政府主導型兩大類；從政府機構設置來看，可以大致劃分為中央單設直管型與中央和地方分設型兩大類。

（一）市場主導型與政府主導型比較

市場主導型政府推崇市場自由競爭對中小企業(yè)發(fā)展的推動作用，雖然也主張對中小企業(yè)采取必要的扶持政策，但這種扶持政策必須順應市場經(jīng)濟的規(guī)律，通過限制市場壟斷等制約中小企業(yè)發(fā)展的因素來維護公平、自由的市場競爭，美國就是這一類型的典型代表，英國、加拿大等也大致可以歸入這種類型。

美國政府通過為中小企業(yè)提供公平競爭環(huán)境，確保市場自由競爭機制。美國在聯(lián)邦政府中設立小企業(yè)管理機構——小企業(yè)管理局，不直接干預企業(yè)的經(jīng)營管理。政府與中小企業(yè)是一種服務型關系，這種關系分為直接服務與間接服務兩個方面。其中，以間接服務為主，主要是通過協(xié)調(diào)和管理分散于社會各層次、多種形式的小企業(yè)服務機構,推動和參與商業(yè)性、公益性小企業(yè)服務機構的活動來實現(xiàn)。美國小企業(yè)管理局宣傳和維權辦公室是協(xié)調(diào)中小企業(yè)與其他政府部門利益關系的一個重要方式，在政府制定規(guī)章、決議的過程中有效地代表小企業(yè)的利益，宣傳與維權辦公室首席顧問由總統(tǒng)任命，直接向總統(tǒng)與國會匯報工作，監(jiān)督其他機構是否遵循彈性規(guī)定公平法案。目前，全美共有10個區(qū)域宣傳與維權辦公室，已經(jīng)成為小企業(yè)利益的代表者。此外，小企業(yè)管理局還專門設立了小企業(yè)規(guī)章實施專員，接受從小企業(yè)那里來的對管理實施和聯(lián)邦機構相關行為的意見，并且將這些意見在可靠的基礎上轉達給相關部門?？偟膩砜矗@些機構與職位在一定程度上更好地保護了小企業(yè)的利益，能夠更有效地為小企業(yè)提供服務。

政府主導型則十分強調(diào)政府對中小企業(yè)發(fā)展的推動作用。這種類型的國家既有實行“混合經(jīng)濟”的德國、法國等發(fā)達國家，也有日本、韓國、中國臺灣等后起工業(yè)化國家和地區(qū)。為加快經(jīng)濟增長，傾向于運用政府的行政力量對市場進行相當程度的干預，把中小企業(yè)政策作為產(chǎn)業(yè)政策的補充。

日本通過法律、政策用經(jīng)濟手段對中小企業(yè)進行必要的扶持和指導，誘導其按政策規(guī)定的方向發(fā)展。如通過“中小企業(yè)基本法”、“禁止壟斷法”、“企業(yè)合理化法”等系列法律規(guī)范中小企業(yè)嚴格自律、依法行事，中央政府還設置了由官員、專家、學者組成的中小企業(yè)政策審議會，在地方也設立了獨立的機構，政府還鼓勵大企業(yè)與中小企業(yè)協(xié)作。

此外，還設置了具有各種職能的中小企業(yè)審議會。審議會作為總理大臣或省、廳首長的咨詢機構，從財政、金融、勞動等方面對中小企業(yè)政策進行全面審查的咨詢機關，除處理其權限內(nèi)的事項之外，還要根據(jù)內(nèi)閣總理大臣或有關省、廳領導的要求，調(diào)查審議執(zhí)行“中小企業(yè)基本法”中有關重要事項。

（二）中央單設直管型與中央和地方分設型比較

中央單設直管類型多為聯(lián)邦制國家所采用。中央政府與各地方成員政府之間存在著明確的權力劃分，行政上實行中央和地方分治，為了避免地方對中小企業(yè)的支持政策執(zhí)行不力，中央機構向地方派出分支機構，實行垂直管理，中央與地方機構是領導與被領導的關系，典型的國家有美國、德國等。

美國小企業(yè)管理局的縱向機構設置主要分為三個層次，第一層次設在華盛頓總部，負責制定方針、政策，指導下屬各機構工作；第二層次設在10大城市的10個區(qū)域辦公室，指導各地的地方機構工作，并負責與總部的溝通；第三層次遍布于全美的各地方機構，是向小企業(yè)提供直接支持的基層組織。地方機構有兩類：一類包括70個地區(qū)辦公室，另一類由17個分支辦公室組成。

中央和地方分設類型多見于單一制國家，其基本特征是中央政府全權掌握，地方政府是中央政府的下屬或代理機構，地方各管理機構歸各級地方政府管理。法國、意大利等是比較典型的國家。

法國扶持中小企業(yè)發(fā)展的機構在中央政府—大區(qū)—省—市等不同層次的行政機構框架下進行。目前，財經(jīng)與工業(yè)部是政府管理中小企業(yè)的綜合部門，其下屬的中小企業(yè)商業(yè)和手工業(yè)秘書處，主要職能就是提供對中小企業(yè)的政策支持。由于中央政府對中小企業(yè)的管理逐步弱化，大區(qū)、省和市政府對中小企業(yè)的扶持作用愈來愈大。大區(qū)、省和市政府的扶持措施有直接扶持和間接扶持之分：直接扶持如幫企業(yè)技術改造、產(chǎn)品更新、進入市場、提供貸款貼息，間接扶持如以低于市場的價格為企業(yè)提供廠房和工業(yè)用地。大區(qū)工業(yè)局是中小企業(yè)政策的主要實施者，而省市以下沒有工業(yè)主管部門。但省議會由當選代表組成的經(jīng)濟擴張委員會，負責制訂本省經(jīng)濟增長、產(chǎn)品推銷的策略和法規(guī)，以盡可能引進投資、推動出口。

二、非營利機構的設置

非營利機構主要致力于社會服務與管理，不是以營利為目標或者不是以營利為主要目標，是民間自由成立的、非政治性的、非營利性的自愿團體或組織。在多數(shù)國家的中小企業(yè)服務體系中，非營利機構包括兩類：一類是政府和民間合辦的半官方機構；一類是民間機構，包括專門協(xié)會。

（一）半官方機構

半官方機構由政府和民間聯(lián)合開辦，如美國的小企業(yè)發(fā)展中心、出口援助中心等，日本的中小企業(yè)綜合事業(yè)團等。具有可靠性和靈活性的優(yōu)勢：可靠性來自于官方機構的參與，如有穩(wěn)定的政府資金保障，獲取信息可靠，受市場影響因素較小，從而能夠很好地為小企業(yè)服務；而靈活性則在于不是政府部門，可以避免政府部門存在的體制僵化、不夠靈活、政府財政負擔重等問題。由于各國政治制度的差異，半官方機構的設置也有所不同。

1、聯(lián)邦制國家的半官方機構

在聯(lián)邦制國家，中央政府并不直接干預地方事務，而多采用各種手段調(diào)動各級政府和社會力量共同開辦半官方機構。如美國，小企業(yè)管理局通過資金等手段，鼓勵、引導各種力量參與創(chuàng)辦為小企業(yè)服務的半官方機構，例如小企業(yè)發(fā)展中心。每個符合要求的私營部門、教育團體、聯(lián)邦政府、州政府和地方政府機構都可以申請創(chuàng)辦小企業(yè)發(fā)展中心，小企業(yè)管理局提供不超過50％的啟動資金，其他資金由一個或多個資助者提供，如州議會、私營企業(yè)基金會等。其主要職能是對小企業(yè)經(jīng)營者和希望成為小企業(yè)業(yè)主的人提供教育、培訓和咨詢，通常與小企業(yè)管理局的地方分支機構合作開展服務活動。小企業(yè)發(fā)展中心的主要服務對象包括潛在的小企業(yè)經(jīng)營者、想改進或擴大現(xiàn)有經(jīng)營的人、弱勢群體以及無法負擔昂貴的私人咨詢服務的任何個人。在美國沒有全國性小企業(yè)發(fā)展中心，只有63個州級中心（有的州有多個）和1100個分中心，每個州通過二級服務中心網(wǎng)絡的配合來協(xié)調(diào)、實施對小企業(yè)提供的服務，二級服務中心一般設立在大學、科研機構、商會、經(jīng)濟發(fā)展公會等。

2、單一制國家的半官方機構

單一制國家根據(jù)官方機構形式設置為中小企業(yè)服務的半官方機構。作為各級政府機關施行中小企業(yè)政策法令和扶植、指導中小企業(yè)的社會力量。主要有：中小企業(yè)綜合事業(yè)團、中小企業(yè)中央會、日本商工會議所、日本商工會等等。

日本中小企業(yè)綜合事業(yè)團接受經(jīng)濟通產(chǎn)省的領導，是日本中小企業(yè)政策的綜合實施機構，實際上行使政府職能，總部設在東京，在日本九大區(qū)均設有分支機構。主要在推進新業(yè)務開拓促進工作、高度化業(yè)務、中小企業(yè)信用保險制度、機械類信用保險制度、人才培養(yǎng)、信息技術、國際化、小規(guī)模企業(yè)互助制度、中小企業(yè)破產(chǎn)防止互助制度、紡織服裝產(chǎn)業(yè)支援等各項活動，為中小企業(yè)提供強有力的援助和服務。

意大利成立了“手工業(yè)中央委員會”、“州手工業(yè)委員會”和“縣手工業(yè)委員會”。作為國家工商部的協(xié)調(diào)、咨詢機構，在對中小企業(yè)的行政管理和政策執(zhí)行方面起到了重要作用。

（二）民間機構

在美國的小企業(yè)服務體系中，存在著大量的民間組織和機構，主要分為以下兩大類：一類是民間機構，包括小企業(yè)投資公司、技術推廣中心、退休經(jīng)理服務團和在職經(jīng)理服務團、專門的出口經(jīng)營公司和出口貿(mào)易公司、多所高校成立的“小企業(yè)學院”等，主要是民間自發(fā)成立的或者由政府支持和推動而成立的一些專門性的組織和機構，為小企業(yè)某一個方面的需求服務。另一類是專門協(xié)會，包括三種類型，行業(yè)組織機構，由專業(yè)性的協(xié)作組織組成，包括技術協(xié)會、管理協(xié)會、信息協(xié)會和銷售協(xié)會等，主要是在某一個方面發(fā)揮作用；行業(yè)型協(xié)會，主要是各個行業(yè)組成的協(xié)會，有些并不完全針對小企業(yè)，但那些小企業(yè)占優(yōu)勢的行業(yè)，其服務重點也主要是小企業(yè)；行業(yè)協(xié)會聯(lián)合會，是各個行業(yè)協(xié)會的聯(lián)合會。

三、營利性組織

營利性組織實際上也發(fā)揮了一定的服務功能，如各類銀行和非銀行金融機構在提供資金服務時，還會同時提供諸如管理咨詢和技術咨詢等服務。這也充分體現(xiàn)了國外中小企業(yè)服務體系廣泛參與的特性。美國小企業(yè)管理局所提供的許多服務涉及到營利性的機構，如根據(jù)美國1958年《小企業(yè)投資法》成立的小企業(yè)投資公司。

四、對我國建設中小企業(yè)服務體系的啟示

一要加強中央和地方中小企業(yè)行政管理機構建設。我國正處于經(jīng)濟轉型階段，市場機制還很不完善，純粹依靠市場機制的自發(fā)運作將是一個十分緩慢的過程。作為中央集權的單一制國家，我國地方管理機構歸屬于各級地方政府，業(yè)務上受中央管理機構的指導。因此，中央政府在推動中小企業(yè)發(fā)展過程中應發(fā)揮主導作用，有必要在中央層面加強中小企業(yè)行政管理力量，相應地，各地方也應加強中小企業(yè)行政管理機構，把中小企業(yè)政策作為產(chǎn)業(yè)政策的補充，采取主動干預的中小企業(yè)政策。

二要加強政府各有關部門的協(xié)調(diào)合作。根據(jù)國外經(jīng)驗，中小企業(yè)管理部門積極協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，對建設中小企業(yè)服務體系具有十分重要的意義。我國，除中小企業(yè)主管部門外，涉及中小企業(yè)政府機構主要包括科技、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、工商、教育、勞動、質(zhì)檢、財政和稅務等部門，各部門都有各類支持中小企業(yè)發(fā)展的政策措施。中小企業(yè)主管部門應當發(fā)揮牽頭作用，可以建立類似日本中小企業(yè)審議會的部門聯(lián)席會議制度，通過這一平臺協(xié)商整合各種政府資源支持中小企業(yè)發(fā)展。也可以仿效美國小企業(yè)管理局，加強各部門涉及中小企業(yè)政策的監(jiān)督、協(xié)調(diào)，增強對中小企業(yè)的維權職能。

三要建立健全半官方的中小企業(yè)服務機構。從國外經(jīng)驗來看，半官方機構是政府職能的延伸，補充和完善了政府部門職能。隨著我國事業(yè)單位改革的逐步深化，中央和地方政府下屬的一些事業(yè)機構（如科研院所、咨詢機構、培訓中心、信息中心等）可以轉型為半官方的中小企業(yè)服務機構，在一些不宜完全由政府部門提供服務的領域，或者完全由民間組織提供但難以有效地體現(xiàn)政府意圖的領域，或者由于資金限制民間組織難以發(fā)揮作用的領域，或者由民間組織來提供，成本會較高的領域，都可以發(fā)揮積極作用。

四要建立全社會參與服務中小企業(yè)的長效機制。根據(jù)國外經(jīng)驗，政府的支持特別是中央政府的支持為中小企業(yè)服務體系的建立起了重要的引導作用；而體系的完善和發(fā)展離不開整個社會的參與，包括各種官方、半官方、民間力量乃至商業(yè)性機構的參與。在我國，應逐步建立全社會參與服務中小企業(yè)的長效機制，中央政府運用相對有限的資金，采取直接撥款、資金補助、資金獎勵、資本金參股、信用擔保、貸款貼息和購買服務等方式，調(diào)動地方政府、半官方機構、民間機構和營利性機構為中小企業(yè)服務。