關(guān)于進(jìn)一步完善我國土地制度的若干思考與建議

王小映

日前，中國社科院辦公廳、經(jīng)濟(jì)學(xué)部和農(nóng)村發(fā)展研究所聯(lián)合組織召開了農(nóng)村土地制度改革研討會(huì)。中國社會(huì)科學(xué)院副院長陳佳貴同志參加并主持了會(huì)議。中央和國務(wù)院所屬研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門以及中國社科院專家學(xué)者出席了研討會(huì)。會(huì)議圍繞《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，就改革與完善農(nóng)村土地制度問題進(jìn)行了廣泛深入的討論?，F(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下。

一、穩(wěn)定完善農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度

（一）明確土地承包關(guān)系“長久”不變的內(nèi)涵

專家們一致認(rèn)為，自1984年中央1號(hào)文件明確規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，1993年中央11號(hào)文件決定在原定耕地承包期15年到期之后再延長30年不變，這次《決定》進(jìn)一步提出土地承包關(guān)系長久不變，具有重大的政治和經(jīng)濟(jì)意義。

然而，“長久”到底有多長？。有專家認(rèn)為，應(yīng)將土地承包期延長為70年，這既與城市土地使用權(quán)最高期限相一致，也能夠與林地、草原、“四荒地”的承包期限相銜接。70年的起點(diǎn)年份，可以現(xiàn)有承包合同到期日為準(zhǔn)。也有專家認(rèn)為，長久不變應(yīng)當(dāng)理解為土地承包經(jīng)營權(quán)沒有期限限制，是無限期的土地使用權(quán)。為此，需要加快修改《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律，明確“長久”的內(nèi)涵

（二）采取更加積極的政策鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地

《決定》提出了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即“家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變”，和“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變”。

專家們認(rèn)為，《決定》將新型合作組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織等納入統(tǒng)一經(jīng)營的范疇，是對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營理解上的新突破。也有專家認(rèn)為，家庭經(jīng)營的集約化也應(yīng)向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變。

有的專家近一步指出,不能把家庭承包經(jīng)營等同于“誰承包誰經(jīng)營、家家戶戶都務(wù)農(nóng)”。家家包地、戶戶務(wù)農(nóng)，是土地承包制的初級(jí)形式，家庭承包、專業(yè)戶經(jīng)營，或家庭承包、合作經(jīng)營，或家庭承包、公司經(jīng)營，都是這一制度的實(shí)現(xiàn)形式。中國人多地少，但不能因此不提規(guī)模經(jīng)營。日本、韓國也人多地少，仍然在逐步擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營。雖然我國永遠(yuǎn)不可能達(dá)到美國的規(guī)模經(jīng)營程度，但農(nóng)民終究還是要不斷向外轉(zhuǎn)移，還是要不斷的形成經(jīng)營規(guī)模。目前，在就業(yè)統(tǒng)計(jì)上仍屬務(wù)農(nóng)的近3億人口中，約有一半已不務(wù)農(nóng)或不以務(wù)農(nóng)為主。

專家建議，應(yīng)采取更加積極的土地流轉(zhuǎn)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)承包地。要在有條件的地方發(fā)展以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等為主體的多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。為此，一是要建立土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，提供信息，便利交易；二是對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)出承包地進(jìn)行補(bǔ)貼；三是應(yīng)考慮逐步開放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押市場(chǎng)，使那些擴(kuò)大了土地經(jīng)營規(guī)模的經(jīng)營主體，能夠以土地為融資手段解決生產(chǎn)資金不足的困難。

二、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)意義重大

專家們認(rèn)為，《決定》提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！钡恼撌?包含了許多制度創(chuàng)新點(diǎn)和突破點(diǎn)，意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地不必再經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國有后才能進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)。只要符合規(guī)劃，集體建設(shè)用地也可以采取與國有建設(shè)用地一樣的方式進(jìn)入市場(chǎng)，從而打破了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的制度障礙，有利于實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同地、同權(quán)、同價(jià)，有利于兩種不同所有制性質(zhì)的建設(shè)用地享有真正意義上的平等權(quán)益。

專家指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，就必須開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，這對(duì)改革完善農(nóng)村土地制度的意義是多方面的。政府出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，開放和依法規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使之有序發(fā)展，有利于堵塞管理上的漏洞，管住亂占耕地的現(xiàn)象；有利于配套推進(jìn)征地制度改革；有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。能夠減少政府的土地收益，形成倒逼機(jī)制，促使政府轉(zhuǎn)變職能，促進(jìn)財(cái)政體制改革和投融資體制改革，促進(jìn)對(duì)存量土地的節(jié)約集約利用。

（二）關(guān)于加快制定并出臺(tái)規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)和探索已進(jìn)行多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，一些地方已經(jīng)出臺(tái)地方性規(guī)章。專家建議，國家盡快出臺(tái)有關(guān)法規(guī)，在用途管制和符合規(guī)劃條件下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，實(shí)行與國有建設(shè)用地相同的集體建設(shè)用地有償使用制度，包括協(xié)議出讓和招拍掛出讓。出臺(tái)鼓勵(lì)地方節(jié)約集約利用存量集體建設(shè)用地的政策，使用存量集體建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的，只需辦理審批手續(xù)，不再占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)然，也要分類處理歷史上形成的違法違規(guī)集體建設(shè)用地。

（三）關(guān)于出臺(tái)農(nóng)民參與開發(fā)集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目的政策

有專家建議，要研究出臺(tái)農(nóng)民參與開發(fā)集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目的政策。在城市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，征收農(nóng)民集體土地時(shí)，應(yīng)給被征地的村按一定比例預(yù)留一部分建設(shè)用地，由村集體建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等出租，租金收益在村民中分配。對(duì)于符合城市規(guī)劃的留用地可采取招標(biāo)、拍賣、掛牌辦法出讓，土地凈收益主要?dú)w村集體。

建議國土地部門出臺(tái)專門政策文件，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等做出具體規(guī)定。對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)范圍外使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，分配一定比例建設(shè)用地指標(biāo)給農(nóng)民集體。對(duì)于城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的存量集體建設(shè)用地，可在符合規(guī)劃前提下長期由農(nóng)民使用并取得收益；也可轉(zhuǎn)為國有，但由農(nóng)民長期使用。

（四）關(guān)于出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配辦法

專家認(rèn)為，應(yīng)明確農(nóng)民集體是集體土地流轉(zhuǎn)收益的獲得者，允許企業(yè)與農(nóng)民集體合股、合作開發(fā)集體建設(shè)用地，保留一定比例的物業(yè)或房產(chǎn)給農(nóng)民集體，以出租方式永久獲取收益，收益用于村莊公共投資和村民福利。同時(shí)，建議開展由地方政府對(duì)集體建設(shè)用地征收相關(guān)稅收的試點(diǎn)。

三、穩(wěn)步推進(jìn)征地制度改革

（一）關(guān)于先從城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)圈外縮小土地征收范圍

專家認(rèn)為，《決定》提出：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保證農(nóng)民合法權(quán)益”。這為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市和縮小土地征收范圍提供了依據(jù)。土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的集體建設(shè)用地，大約僅占全部集體建設(shè)用地的5%左右，這部分用地的矛盾不是十分突出，可先縮小這部分用地的征收范圍。

（二）關(guān)于制定“公共利益否定式目錄”，明確規(guī)定盈利性用地不能征收

有專家指出，土地征收必須堅(jiān)持“為了公共利益的需要”的原則，必須改變目前為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)就實(shí)行土地征收的做法。為了防止地方政府以“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定為由任意擴(kuò)大征地范圍，應(yīng)出臺(tái)專門政策，明文規(guī)定只要是盈利目的的用地，即可判定為非公共利益。這類用地不得通過征收取得，并列出非公共利益用地的名錄，作為裁決的依據(jù)。

（三）關(guān)于逐步建立有市場(chǎng)價(jià)格參照的土地征收補(bǔ)償機(jī)制

有的專家指出，現(xiàn)行征地制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，征地除了向被征地者支付各類補(bǔ)償外，政府還會(huì)把失地農(nóng)民安排在企事業(yè)單位工作，農(nóng)民會(huì)變成城市居民?，F(xiàn)在政府不再安置被征地農(nóng)民就業(yè)，只保留了貨幣補(bǔ)償。盡管補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，但是許多被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)仍然難有保障。再加上城市土地有償出讓，土地的級(jí)差收益不斷顯現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越來越難以接受。

《決定》對(duì)完善征地補(bǔ)償機(jī)制提出了新的要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償。”有專家指出，在規(guī)劃劃定的相同區(qū)片內(nèi)，征地應(yīng)采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)隨項(xiàng)目性質(zhì)不同而不同。在征地過程中要維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，逐步建立和完善征地補(bǔ)償爭議的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，為被征地農(nóng)民提供法律援助。有的專家建議，在開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，應(yīng)逐步建立參照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)霓k法，并可先在個(gè)別地方試點(diǎn)。

（四）關(guān)于解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障問題

專家建議，必須加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，多渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定應(yīng)納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯耐恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q，社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。對(duì)土地征收面積超過一定數(shù)量的村，可在征地后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，開發(fā)經(jīng)營項(xiàng)目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。

四、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民宅基地的管理

（一）關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行一戶只能享受一次福利性宅基地的政策

專家建議，分區(qū)域改革現(xiàn)行宅基地福利分配制度。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)可按照各省制定的辦法繼續(xù)嚴(yán)格實(shí)行“一戶一宅”的宅基地福利分配制度；在大中城市郊區(qū)及東部沿海地區(qū)，試行取消宅基地福利分配制度。對(duì)于仍保留農(nóng)民身份的家庭，可通過宅基地有償使用方式配置宅基地。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村屬企業(yè)利用宅基地進(jìn)行商品房開發(fā)。

（二）關(guān)于逐步開放農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

許多專家認(rèn)為，放開宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已是大勢(shì)所趨。只有放開，才能管??；不放開，看起來管得很嚴(yán)，其實(shí)是不管。當(dāng)前，放開宅基地市場(chǎng)，中西部純農(nóng)區(qū)進(jìn)入市場(chǎng)的數(shù)量不會(huì)太大，而發(fā)達(dá)地區(qū)的混亂局面則會(huì)逐步得到有效治理?？傮w來看，利大于弊。專家建議，應(yīng)逐步允許宅基地及地上物業(yè)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。對(duì)宅基地及地上物業(yè)，參照國有土地及地上物業(yè)，頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。宅基地上所產(chǎn)生的土地租金、物業(yè)收入主要?dú)w農(nóng)民。

五、改革完善耕地保護(hù)制度

（一）關(guān)于堅(jiān)持并進(jìn)一步完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

專家們認(rèn)為，要堅(jiān)決貫徹《決定》的各項(xiàng)規(guī)定，一是層層落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)保護(hù)耕地的法定性和強(qiáng)制性。地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)。二是完善耕地占補(bǔ)平衡等制度。實(shí)行先補(bǔ)后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡。三是在全國范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量有提高。對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)重、基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量多的糧食主產(chǎn)區(qū)，國家探索建立補(bǔ)償機(jī)制，注重采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)地方政府特別是廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。

（二）關(guān)于嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模

專家指出，要控制城鎮(zhèn)和各類工礦、交通、水利設(shè)施、能源產(chǎn)業(yè)等用地過快擴(kuò)張，嚴(yán)格工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。合理調(diào)整城鎮(zhèn)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu),優(yōu)先保障民生用地。積極盤活存量建設(shè)用地。加強(qiáng)城鎮(zhèn)閑散用地整合,鼓勵(lì)低效用地增容改造和深度開發(fā)。積極推行節(jié)地型城鎮(zhèn)更新改造,重點(diǎn)加快城中村改造,推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式。要積極拓展建設(shè)用地新空間。加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導(dǎo),在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下,優(yōu)先開發(fā)未利用地和廢棄地,積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展。

六、加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的基礎(chǔ)性工作

專家們認(rèn)為，落實(shí)《決定》的精神，應(yīng)處理好大膽改革與依法行政的關(guān)系。應(yīng)盡快啟動(dòng)修訂《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》及相關(guān)配套法規(guī)。有專家建議，在現(xiàn)行法律法規(guī)沒有修改之前，可以考慮設(shè)立中央農(nóng)村土地管理體制改革試驗(yàn)區(qū)。在推進(jìn)改革的過程中，尤其要加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的基礎(chǔ)性工作。

（一）搞好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作

專家指出，要按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，盡快建立全國城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一登記制度。要在確權(quán)的基礎(chǔ)上，盡快頒發(fā)規(guī)范的有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書，完善土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一登記體系。對(duì)于農(nóng)民合法取得的宅基地，由政府土地、房產(chǎn)主管部門核發(fā)使用權(quán)證。

（二）強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的整體控制作用

專家建議，要統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。把規(guī)劃作為落實(shí)土地用途管制、安排各項(xiàng)建設(shè)的重要依據(jù)。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃對(duì)新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排的調(diào)控。農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃在用地規(guī)模和總體布局上要符合土地利用總體規(guī)劃。農(nóng)民住宅建設(shè)要符合土地利用總體規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。

（三）規(guī)范土地稅費(fèi)管理

專家建議，應(yīng)考慮合并減少土地征收和出讓環(huán)節(jié)的稅費(fèi)項(xiàng)目，規(guī)范土地稅費(fèi)管理，統(tǒng)籌土地稅費(fèi)收取和使用。要從政府土地收益中拿出更大的比例用于支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)。

（作者單位：中國社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所）