非政府組織登記管理政策淺析

賈　棟

[摘 要]非政府組織在我國社會發(fā)展過程中能夠有效的分擔(dān)政府部門的行政負(fù)擔(dān)，為社會提供大量的公共服務(wù)，發(fā)揮著積極的作用。但是，現(xiàn)行的非政府組織登記管理政策作為重要的管理手段，卻嚴(yán)重的限制了非政府組織的發(fā)展，阻礙了其積極作用的擴(kuò)展，因此本文在法律缺失、職能劃分、行政色彩濃厚、監(jiān)督制度四個阻礙因素對非政府組織登記管理進(jìn)行分析，并提出有效的應(yīng)對策略。

[關(guān)鍵詞]非政府 組織 登記

本文是2009年中國社會組織建設(shè)與管理部級課題《基于新公共管理理論的異地商會登記管理政策研究》的研究成果之一。課題編號為：2008MZACR001-0908

作者簡介：賈棟（1986-），男，蒙古族，山東聊城人，中南民族大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：政府人力資源開發(fā)。

一、關(guān)于非政府組織的衍生與登記管理現(xiàn)狀

（一）非政府組織的衍生

非政府組織最早起源于一些非盈利性的、自愿的社會活動，這些活動組織化、長期化后就形成了一些公民團(tuán)體，構(gòu)成了早期的非政府組織?，F(xiàn)代意義上的非政府組織最早誕生在19世紀(jì)的歐洲，二戰(zhàn)后獲得了跳躍式發(fā)展。非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯(lián)合國憲章第71款正式使用的。該條款授權(quán)聯(lián)合國經(jīng)社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組織進(jìn)行磋商作出適當(dāng)安排”。1952年聯(lián)合國經(jīng)社理事會在其決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作非政府組織”，在當(dāng)時，這主要是指國際性的民間組織。

非政府組織是英文Non-Government Organizations的意譯，英文縮寫NGO。非政府組織這一概念主要是指處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間，它是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統(tǒng)的重要組成部分。與非政府組織相似的概念還有“非營利組織”、“第三部門”等。

（二）非政府組織的特征及分析

薩拉蒙和安海爾在綜合比較研究的基礎(chǔ)上，提出了非政府組織所具備的五個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。政治學(xué)者王紹光在此基礎(chǔ)上又提出了第六個特征，即公益性。其中公益性和非營利性是區(qū)分非政府組織與利益集團(tuán)的最重要區(qū)別。與追求特屬于本集團(tuán)的、其利益具有強(qiáng)烈排他性的利益集團(tuán)不同的是，非政府組織從事的是社會公益事業(yè)，提供的是公共物品，其涉及的領(lǐng)域也相當(dāng)廣泛，包括環(huán)境保護(hù)、社會救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等領(lǐng)域。說非政府組織具有民間性和自治性，只是意味著這種組織在體制上獨(dú)立于政府，它們不屬于政府建制的一部分，也不直接受制于政府權(quán)威，但并不意味著非政府組織與政府或政治不發(fā)生任何關(guān)系。事實上，同利益集團(tuán)一樣，非政府組織也時常介入政治，力圖影響政府有關(guān)政策，只不過它們通過政治參與傳達(dá)給政府的政策意愿的性質(zhì)具有某種公益性。由于非政府組織自身的非營利性特征，其活動的資金來源若僅僅依靠志愿者的主動捐助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且這些組織本身的資金動員能力相當(dāng)有限，而政府在動員資金方面的特殊優(yōu)勢使得它稱為各種非政府組織財力上的主要依靠對象。

（三）非政府組織的登記管理現(xiàn)狀

我國非政府組織的登記政策遵循民政部現(xiàn)行的《社會團(tuán)體登記管理條例》進(jìn)行管理。在管理條例的第六條和第七條中規(guī)定，國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。法律、行政法規(guī)對社會團(tuán)體的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。另外，全國性的社會團(tuán)體，由國務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；地方性的社會團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理。

除了國家的登記管理條例，一些地方政府為了應(yīng)對地方性的社會團(tuán)體登記問題，也出臺了一些管理意見。

二、非政府組織登記管理的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前非政府組織登記管理中存在的問題主要有以下四個方面：

（一）法律法規(guī)的欠缺。非政府組織登記管理中普遍存在無法可依無章可循，僅憑一些臨時管理條例在運(yùn)作。法律地位不明確是制約NGO發(fā)展的關(guān)鍵性問題。盡管有些地方出臺一些相關(guān)的法規(guī)來解決這樣的問題，但是作為地方性的行政規(guī)章，其仍然受制于國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》以及其他一系列法規(guī)?！渡鐣F(tuán)體登記管理條例》將商會、福利組織等多種多樣第三部門組織都納入了同一個法律框架之中。實踐證明，這種體制不符合所有非政府組織的特性，是造成非政府行政化、與政府關(guān)系不清的主要原因。

（二）職能劃分的錯位?，F(xiàn)行的非政府組織登記實行雙重管理體制，即必須由民政部和主要部門共同管理，實際上賦予了主管部門對非政府組織幾乎無限的權(quán)力，造成非政府組織與政府官員的密切關(guān)系，很大程度上強(qiáng)化政治權(quán)力和私人資本之間的結(jié)合，形成一種新的利益共同體。以簡便、快捷的程序公正、公開地執(zhí)行非政府組織登記管理法律法規(guī)，完成組織的登記注冊和注冊后的主體資格監(jiān)管就是登記機(jī)關(guān)職能的本職。過去強(qiáng)調(diào)“執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合”對轉(zhuǎn)變作風(fēng)起到了積極的作用，但這種提法本身也容易形成將執(zhí)法和服務(wù)作為兩種不同職能對立起來的誤區(qū)。

（三）行政色彩濃厚，管理方式陳舊。各政府職能部門對非政府組織的工作方式基本上等同于對機(jī)關(guān)處室的管理，信息的傳遞方式是自上而下的行政命令形式。“官”的特性使得本地個別非政府組織有可能導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生，表現(xiàn)在實際工作中為登記機(jī)關(guān)犧牲法律的嚴(yán)肅性和公共利益，對本地非政府組織特殊對待，犧牲行政效率?，F(xiàn)行的社會團(tuán)體登記管理仍然屬于官僚式管理。如何由官僚式管理向企業(yè)式管理轉(zhuǎn)變，提高效率，優(yōu)化機(jī)制是亟待探討和解決的問題。

（四）監(jiān)管機(jī)制存在漏洞。目前登記機(jī)關(guān)對非政府組織的登記只注重形式審查，不注重實質(zhì)性審查。由于監(jiān)管的不到位和執(zhí)法措施的缺乏，大多數(shù)組織不按照法律規(guī)定辦理，工商機(jī)關(guān)缺乏有效的處罰。社會團(tuán)體登記制度不健全，缺乏有效的激勵、監(jiān)督和約束機(jī)制，不能充分調(diào)動非政府組織會員參與組織的積極性，不能充分發(fā)揮非政府組織的應(yīng)有作用。

三、解決非政府組織登記問題的有效措施

（一）完善NGO登記的制度法律環(huán)境，建立健全各地行政部門對非政府組織的監(jiān)督、評價等相關(guān)制度體系。完善法律制度，還要從以下幾個具體方面入手。首先，針對立法工作滯后于非政府組織的發(fā)展、在許多方面無法可依的狀況，快速解決單行法缺失、“一法統(tǒng)攬”的問題，為不同的組織制定不同的法規(guī)，并采取不同的監(jiān)督管理方式。第二，強(qiáng)化法律追懲制度，弱化行政預(yù)防，使行政部門以法律為準(zhǔn)繩，依法管理。第三，建立統(tǒng)一的資格審批制度，從法律上明確NGO的設(shè)立條件和標(biāo)準(zhǔn)，并且要具有可操作性。第四，制定相關(guān)行政訴訟法、復(fù)議法和程序法，完善對政府非法干預(yù)的訴訟途徑，為維護(hù)NGO的合法權(quán)益提供相關(guān)法律救濟(jì)。第五，制定非政府組織登記管理相關(guān)的法律法規(guī)時，要充分體現(xiàn)出公開、便民和限期的原則，真正的從法律視角體現(xiàn)出服務(wù)型政府的確切服務(wù)性。

（二）造成職能劃分錯位的根本原因是我國對社團(tuán)的雙重管理體制，也即一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機(jī)制，因此解決職能劃分錯位的問題有以下三點(diǎn)對策：第一，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，改變既有的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制，在承認(rèn)并肯定NGO的存在及其不可替代的重要作用基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制的新型管理體制。第二，加強(qiáng)政府非政府組織登記管理部門的職能和內(nèi)容，提高其管理的綜合素質(zhì)。該機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)NGO的登記注冊外，還應(yīng)承擔(dān)起各項針對NGO的專門綜合管理職責(zé)。第三，適當(dāng)降低NGO準(zhǔn)入門檻，簡化登記手續(xù)，提高辦事效率。政府可以通過聯(lián)合辦公，減少程序，減少障礙，服務(wù)于廣大社會團(tuán)體組織，并利用電子政務(wù)等先進(jìn)手段，提高商會等社會組織的登記管理效率。對非政府組織在本地的登記，可以采取開通綠色通道，建立服務(wù)大廳，或在政務(wù)大廳開設(shè)專門窗口，并在大廳內(nèi)設(shè)置電子顯示屏和登記指南，登記場所建設(shè)不斷規(guī)范，使社會組織登記服務(wù)成為各級政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。給予適當(dāng)優(yōu)惠政策等方式，讓非政府組織能更便捷地加入到本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中來，積極改進(jìn)登記服務(wù)方式。

（三）祛除行政色彩，改善管理方式。正是由于部分非政府組織聘請一些退休的老干部和社會知名人士做顧問，因此在獲得有利資源的同時也蒙上了一層行政色彩。為了維護(hù)本地NGO的利益，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門通常會設(shè)置壁壘，限制其他非政府組織的進(jìn)入，形成對本地非政府組織的地方保護(hù)主義。因此，為了消除非政府組織登記管理中濃厚的行政色彩，破解地方保護(hù)主義，首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府的行政執(zhí)法觀念，把與NGO的關(guān)系從直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接指導(dǎo)，同時加強(qiáng)NGO的法人治理，讓NGO擺脫身上的行政色彩，減少對行政機(jī)關(guān)的依賴。其次，加強(qiáng)中央對地方政府的垂直管理，維護(hù)中央關(guān)于非政府組織登記管理政令的暢通，減少地方有關(guān)部門的干擾。第三，開辟新的登記手段。開辟市場準(zhǔn)入新途徑。開辟網(wǎng)上NGO注冊，即在網(wǎng)上進(jìn)行NGO登記的預(yù)受理，通過后將書面材料報登記部門，從而更大程度地為市場準(zhǔn)入提供了方便。

（四）改進(jìn)政府監(jiān)督體制，使監(jiān)管體制合理化。改進(jìn)政府監(jiān)督體制主要體現(xiàn)在二個方面：一是變革政府管理重審批，輕監(jiān)管的模式為輕審批，重監(jiān)管的模式。從這方面入手，既可以進(jìn)一步降低NGO的準(zhǔn)入門檻，將NGO登記工作的手續(xù)繁瑣及其它困難問題迅速解決，真正做到NGO登記工作的一次性完成。還可以通過較為簡單的審批制度減輕行政部門的繁重任務(wù)，有利于將注意力及其工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)方面。二是建立完善的監(jiān)督體系，加強(qiáng)監(jiān)督工作落實。在過去的監(jiān)督工作中，由于非政府組織具有產(chǎn)出和服務(wù)難以測量，利益相關(guān)者具有多樣性等特點(diǎn)，政府對非政府組織的監(jiān)督往往存在缺位現(xiàn)象，政府往往只是對其進(jìn)行“年檢”，日常工作則放任自流?；诖?，當(dāng)前一方面應(yīng)該建立一個以民政部門為主體，業(yè)務(wù)主管部門、媒體、公眾和獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)為輔助的監(jiān)督和評估體系，以強(qiáng)化非政府組織的公共責(zé)任機(jī)制;另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對其日常工作的監(jiān)督。一則要加強(qiáng)非政府組織的信息公開，便于公眾和輿論對非政府組織的監(jiān)督，二則政府應(yīng)逐步建立科學(xué)、公正、權(quán)威的NGO誠信評估指標(biāo)體系，并通過誠信評估機(jī)構(gòu)對非政府組織是否保持公益性，是否在登記注冊的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)活動，是否具有合法性等進(jìn)行評估，并對那些誠實守信的NGO給予表彰，對那些失信的NGO給予批評和曝光，以促進(jìn)非政府組織更好的發(fā)展。

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