論如何保護我國西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境

朱　敏

我國西部的環(huán)境問題相當嚴重。在全國367萬平方公里的水土流失面積中，西部約占80%。黃河流域上游的黃土高原，水土流失面積達45萬平方公里，青海省水土流失面積占全省面積的46.32%，陜西省為66%，而甘肅省的比例競高達86%；四川西部地區(qū)的水土流失面積已達11萬平方公里，占了整個長江流域水土流失面積的20%，由于缺乏植被的保護，滑坡和泥石流等自然災害相當嚴重。西部水土流失給長江和黃河帶來的泥沙每年達20多億噸，這不僅導致大量表層肥土流失，還導致下游江河湖庫泥沙淤積，1998年的特大洪災就與此有關聯，整個水災損失達2000多億元，使我國GDP增長率降低了二個百分點。

水體污染和水資源短缺是西部地區(qū)存在兩個嚴重的水環(huán)境問題，在西北部干旱和半干旱地區(qū)淡水資源相當匱乏；岷江、渭河等河流污染也相當嚴重。由于過度抽取地下水，大部分城市和地區(qū)地下水水位連續(xù)下降，有些地方形成了不同規(guī)模的地下水位降落漏斗，包頭、西安、庫爾勒等城市的地下水污染也比較嚴重；由于二氧化硫和煙塵等過度排放，酸雨在西部地區(qū)城市中相當嚴重。此外，西北草地還存在過度放牧、過度采樵以及過度采集中藥等現象，導致草地嚴重退化；西南森林存在著濫砍濫伐的現象，導致森林資源的減少。所以，有進一步加強保護的必要。在西部大開發(fā)的過程中，嚴重的環(huán)境問題還將使西部的投資硬環(huán)境惡化，影響外來資金的進入，從而影響西部大開發(fā)的進程。

環(huán)境是由人破壞的，也是由人保護的，現行西部的環(huán)境問題是人類長期活動的結果。在人與環(huán)境的關系上，由于過分注重人的權利而忽視了大自然的“權利”，人往往表現出明顯的經濟人特性，為了獲取更多的利益，作為大自然的主宰的經濟人會過度地索取而不顧及環(huán)境及其他人的利益，這在總體上形成了一種非持續(xù)發(fā)展的模式?；哪瘑栴}的形成就源于人類的濫墾、濫牧、濫伐、濫采以及濫用水資源。現在的環(huán)境狀況與制度有相當的關聯，一些制度根本沒有發(fā)揮出對環(huán)境的保護功能，一些制度甚至激勵了對環(huán)境的破壞，在某些方面還存在著制度缺失的現象。環(huán)境保護的制度可分為與環(huán)保直接相關的制度和與環(huán)保間接相關的制度，前者屬于傳統環(huán)保法的范圍，而后者則不屬于傳統環(huán)保法的范圍，但能夠發(fā)揮出環(huán)保的功能。目前我國環(huán)保制度的不合理性主要表現在：首先過分強調與環(huán)保直接相關的制度的建設。其次對與環(huán)保間接相關的制度缺乏關注。政府在進行制度建設時，往往忽視這些制度的環(huán)保功能。最后與環(huán)保直接相關的制度也存在著一些缺陷。由于對經濟人的本質缺乏領悟，現行與環(huán)保直接相關的制度重規(guī)制而輕激勵，重收費而輕防治，重懲罰而輕獎勵，重行政手段而經濟手段。這也是現行環(huán)保制度與經濟人之間在環(huán)境問題上關系緊張的主要原因。制度的缺陷及缺失直接導致了環(huán)境的惡化，故需要進行制度創(chuàng)新。有效的制度創(chuàng)新需要以協調人的利益為中心，并且應該重視不同產權的環(huán)保功能，引入市場機制，重視對環(huán)保的激勵，以及改變政府行為的目標模式。

一般而言，行為人對其任何行為都要承擔因其行為所導致的任何成本或獲得因其行為所帶來和任何收益，只有這樣，才會對行為人產生良好行為的激勵，資源配置也會高效率；但由于制度的不健全和非萬能性，在現實生活中，往往會有外部性的普遍存在。外部性是指行為人的私人成本與社會成本、私人收益與社會收益不相一致的情形。根據外部性對社會的影響，可以分為正外部性和負外部性，正外部性是指行為人的私人成本大于社會成本，私人收益小于社會收益的情形，由于行為人對社會貢獻過多而獲益過少，所以，在此情形下，對行為人產生正外部性行為的激勵就會嚴重不足；而負外部性是指行為人的私人成本小于社會成本，私人收益大于社會收益之情形，由于行為人可以把其成本轉嫁給其他社會主體，通過損人而利己，所以，如果沒有有效制度對其規(guī)制，負外部性的行為將會泛濫。對外部性問題的克服主要有私力和公力兩種途徑，對其有效克服將有助于激勵行為人守法，從而實現制度的目標。

我們的立法應該考慮如何使農民守法，而不僅僅考慮違法以后如何處理；我們的制度應該立足于對不良行為的預防，而不僅僅是對行為人的處罰；我們的立法者應該對個人利益和社會秩序進行協調，而不偏廢任何一方；還應該對法律的效率有一個全盤的量化的科學分析，而不能僅僅關注目前的支出最后我覺得西部地區(qū)的環(huán)保問題還是應該由政府牽頭。首先、水資源共享。黃河等河流的斷流已導致相當嚴重環(huán)境、生態(tài)和經濟問題，斷流與河流中上游一些地區(qū)過度截水有相當的關系，一些地區(qū)仍沿用落后的大水漫灌方式，既造成了土地鹽漬化，又浪費了水資源，造成中下游地區(qū)缺水。在西北的一些河流和流經西北部的一些河流中，實現水資源的共享是擺在政府面前的新課題。對跨省河流，由中央政府進行協調和總量分配，省內河流由省一級政府進行協調和總量分配。對目前用水多的地區(qū)，政府應該鼓勵改變用水方式，減少棉花和其它耗水植物的種植面積，改種其它耐旱作物等。其次，對特定產品需求和出口的控制和禁止。政府需要對有害環(huán)保的產品從需求的環(huán)節(jié)進行控制，抑制供給，從而減少對環(huán)境的破壞；對有害環(huán)保的低附加值產品（如出口到日本的木筷和竹筷、出口到東南亞的發(fā)菜等）更需要由政府規(guī)定禁止出口。這是相當必要的，因為發(fā)達地區(qū)對這些產品的需求要一直在增加，如不對需求和消費加以有效抑制，控制這些有害環(huán)保的產品的供給是不可能的。再次，對外來企業(yè)投資污染密集產業(yè)的規(guī)制。西部開發(fā)存在大量的資金短缺，故容易產生“饑不擇食”的現象，外來的污染密集產業(yè)有可能趁虛而入，所以，中央政府在制定西部的產業(yè)政策時，應該嚴格限制高污染密集產業(yè)，對中低污染產業(yè)作適當的限制；西部地方政府在污染密集產業(yè)的準入問題上，應該考慮這些產業(yè)的生態(tài)成本和環(huán)境代價；政府還應對污染企業(yè)運行過程中污染治理作出嚴格規(guī)定。最后，對環(huán)境產業(yè)的投資優(yōu)惠。政府對環(huán)境產業(yè)的投資優(yōu)惠應該優(yōu)于對其它行業(yè)的優(yōu)惠。因為環(huán)境產業(yè)存在相當大的正外部性。如外商對森林業(yè)投資的主要目的在于獲得森林產品，而植樹造林有利于環(huán)境的優(yōu)化，并且這種生態(tài)效率是相當大的；沙漠的治理對治理者而言，可以獲得相關產品，而對社會來說，則不僅可以減少荒漠土地的面積，還可以防止和減少沙塵暴的發(fā)生，減少沙漠對良田的侵犯。正因正外部性的存在，社會在環(huán)境產業(yè)中獲得了相當多的利益，其程度是其它產業(yè)所不可比擬的。此外，環(huán)境產業(yè)的投資周期相對較長，投資硬環(huán)境相對較差，所以，政府應該給予環(huán)境產業(yè)更多的優(yōu)惠，以增強對環(huán)境產業(yè)投資的激勵。政府對環(huán)境產業(yè)的優(yōu)惠主要包括更優(yōu)的稅收政策、更少的土地使用費、更長的土地使用期限、更優(yōu)的融資政策和更強的產權保護制度等。