完善我國金融立法與監(jiān)管的思路

胡　濱

自2007年2月美國次貸危機(jī)爆發(fā)以來，次貸危機(jī)已經(jīng)逐步演化為全球性金融危機(jī)，并對全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)造成了深刻的影響。面對金融危機(jī)，以美國、中國等為代表的各國政府都采取強(qiáng)有力的措施，積極應(yīng)對。在宏觀調(diào)控方面，各國政府主要采取協(xié)同降息，向市場注入流動性，在救助問題金融機(jī)構(gòu)方面，采取向金融機(jī)構(gòu)注資、實施國有化以及提供擔(dān)保等措施；在金融監(jiān)管方面，呼吁重建國際金融監(jiān)管體系，加強(qiáng)對金融衍生品的監(jiān)管；在金融立法方面，各國都在完善金融立法，防范金融風(fēng)險的蔓延。

一、反思美國金融監(jiān)管體制

（一）美國“多頭雙線”的監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)金融業(yè)的發(fā)展

長期以來，美國一直采取“多頭雙線”的監(jiān)管模式?！半p線”是指聯(lián)邦政府和州政府兩條線,即聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)管理在聯(lián)邦注冊的“國民銀行”,州政府機(jī)構(gòu)管理在州注冊的商業(yè)銀行，“多頭”是指有多個部門負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，如美聯(lián)儲（FRB）、財政部（OCC）、儲蓄管理局（OTS）、存款保險公司（FDIC）、證券交易委員會（SEC）等多個機(jī)構(gòu)。這種監(jiān)管模式被認(rèn)為符合美國一直倡導(dǎo)的分權(quán)和制約的精神。同時存在多頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以保證金融市場享有金融創(chuàng)新所必備的民主與自由，可以使每一個監(jiān)管者形成專業(yè)化的比較優(yōu)勢，相互之間的競爭可以形成權(quán)力的制衡。

但是，隨著金融全球化和金融混業(yè)經(jīng)營趨勢的加強(qiáng)，特別是這次金融危機(jī)的爆發(fā)，這種監(jiān)管模式暴露出一系列問題：監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，存在監(jiān)管空白和重疊，導(dǎo)致規(guī)避監(jiān)管、監(jiān)管套利等。美國金融服務(wù)圓桌組織：在2007年11月7日發(fā)表題目為《提升美國金融競爭力藍(lán)圖》的報告，指出美國的監(jiān)管體系存在結(jié)構(gòu)性缺點：“監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不同，多個聯(lián)邦和州監(jiān)管者的不同目標(biāo)會帶來潛在的監(jiān)管沖突，導(dǎo)致監(jiān)管套利問題。當(dāng)沖突發(fā)生時，會延緩政策的執(zhí)行，導(dǎo)致美國金融機(jī)構(gòu)在與外國競爭者競爭時處于劣勢?！眻蟾嬲J(rèn)為，多頭監(jiān)管導(dǎo)致美國監(jiān)管成本過高。2006年，美國金融服務(wù)的監(jiān)管成本高達(dá)52.5億美元，大約是英國金融服務(wù)管理局（FSA）6.25億美元的9倍。據(jù)估算，美國監(jiān)管成本占被監(jiān)管的銀行非利息成本的10—12%。

“多頭雙線”的監(jiān)管模式?jīng)Q定了在金融危機(jī)風(fēng)險蔓延的過程中，并沒有機(jī)構(gòu)為此負(fù)責(zé)。目前，沒有一個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)能夠有足夠的法律授權(quán)，來負(fù)責(zé)監(jiān)管金融市場和體系的整體風(fēng)險狀況，無法實現(xiàn)風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋，對金融機(jī)構(gòu)放松借貸標(biāo)準(zhǔn)的行為沒有及時制止，對中介機(jī)構(gòu)如結(jié)構(gòu)性投資工具（SIVs）、投資銀行、評級公司等缺乏有效監(jiān)管，對對私募基金、對沖基金等重要的市場投資者缺少監(jiān)管手段，過于信賴金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險評估模型和管理能力。現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)與各類金融市場之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢不適應(yīng)。此外，面對市場新變化和發(fā)展又沒有法規(guī)明確授權(quán)，監(jiān)管者的手腳被進(jìn)一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢的監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問題同時暴露出來。

（二）過度依賴行業(yè)自律，忽視外部監(jiān)管

美國自1929年金融危機(jī)爆發(fā)開始，金融監(jiān)管先后經(jīng)歷了由自由放任——加強(qiáng)管制——金融創(chuàng)新——加強(qiáng)監(jiān)管——放松監(jiān)管等多次轉(zhuǎn)折。經(jīng)歷多次轉(zhuǎn)折，放松外部管制、強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自律的監(jiān)管理念逐漸占據(jù)上風(fēng)。究其原因，其中非常重要的一點就是，監(jiān)管當(dāng)局過度相信市場的自我調(diào)節(jié)作用，相信任何從事放貸的金融機(jī)構(gòu)都有能力控制他們的風(fēng)險。

為了改革美國金融監(jiān)管的弊端，應(yīng)對金融危機(jī)，《提升美國金融競爭力藍(lán)圖》報告提出了美國金融監(jiān)管改革的長期建議，指出金融監(jiān)管方式要向著“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?！澳繕?biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管，最大的特點是，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管框架和目標(biāo)緊密聯(lián)系。這種監(jiān)管模式的主要好處是，整合有自然合力的領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任，而不是分割在不同的監(jiān)管者那里。同時，“目的導(dǎo)向”的監(jiān)管要比分業(yè)監(jiān)管框架更好地根據(jù)金融整體環(huán)境的改變而調(diào)整，比單一監(jiān)管者體制更加清晰地關(guān)注某一特定目標(biāo)。報告建議，堅持“目標(biāo)導(dǎo)向”的監(jiān)管方法，設(shè)立三個不同的監(jiān)管當(dāng)局：第一，負(fù)責(zé)市場穩(wěn)定的監(jiān)管當(dāng)局，美國財政部建議由美聯(lián)儲擔(dān)任該職，并有責(zé)任和權(quán)利獲得適當(dāng)信息，披露信息，在監(jiān)管法規(guī)的制定方面與其他監(jiān)管當(dāng)局合作，為了整體金融市場的穩(wěn)定而采取必要的糾正措施和行動；第二，負(fù)責(zé)與政府擔(dān)保有關(guān)的安全穩(wěn)健的審慎金融監(jiān)管當(dāng)局，它可以承擔(dān)目前聯(lián)邦審慎監(jiān)管當(dāng)局的責(zé)任，并負(fù)責(zé)金融控股公司監(jiān)管職責(zé)；第三，負(fù)責(zé)商業(yè)行為的監(jiān)管當(dāng)局，它應(yīng)當(dāng)為金融公司進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，出售其產(chǎn)品和服務(wù)方面，提供和制定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這樣可以在增強(qiáng)監(jiān)管的同時，更好地應(yīng)對市場的發(fā)展步伐，鼓勵創(chuàng)新和企業(yè)家精神。

二、完善我國金融監(jiān)管與立法，積極應(yīng)對金融危機(jī)

現(xiàn)代金融是法治金融，金融運行、金融監(jiān)管等都要受到法律的調(diào)整和規(guī)范，金融立法與監(jiān)管的完善與否以及質(zhì)量好壞直接關(guān)系我國金融運行的質(zhì)量。我國之所以在此次金融危機(jī)中沒有受到巨大的直接沖擊，并非是由于我國的金融體系非常嚴(yán)密，金融監(jiān)管和金融立法非常完善。而由于我國金融市場尚不足夠發(fā)達(dá)，還沒有完全對外開放、完全融入全球經(jīng)濟(jì)中，才沒有趕上金融泡沫的破滅。事實上，面對金融危機(jī)的到來，存在的許多監(jiān)管與立法空白之處，如果不及時彌補(bǔ)，我國將無法從容應(yīng)對金融危機(jī)帶來的后續(xù)、深遠(yuǎn)的影響。

當(dāng)前我國的立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)特別關(guān)注金融業(yè)所面對的不同內(nèi)外風(fēng)險，對內(nèi)嚴(yán)格控制金融混業(yè)經(jīng)營所引起的風(fēng)險傳染，對外控制金融業(yè)開放的范圍和節(jié)奏，防止國外金融危機(jī)對我國金融體系的沖擊；而在微觀層面上，我國金融立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)則應(yīng)注意保護(hù)投資者的利益，在宏觀層面上注意防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

（一）建立金融危機(jī)應(yīng)急處理法律機(jī)制，及時應(yīng)對和化解金融危機(jī)

應(yīng)對金融危機(jī)，不單依賴于一國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至一國政府的措施，需要各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各國政府的通力合作；也不僅僅依賴于單一的經(jīng)濟(jì)調(diào)控，而是需要綜合采取經(jīng)濟(jì)、金融、政治、法律等多種手段。其中，建立金融危機(jī)應(yīng)急處理的法律機(jī)制尤為重要。從美國的經(jīng)驗來看，為了應(yīng)對金融危機(jī)，美國國會通過了《住房和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)法案》以及《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》等一系列救援法案和措施。我國應(yīng)以此為鑒，未雨綢繆，建立有效的金融危機(jī)應(yīng)急處理法律機(jī)制，能夠?qū)⒄奈C(jī)管理納入一個有序、規(guī)范、法制的軌道中，保證在金融危機(jī)發(fā)生時政府各部門能在最短時間內(nèi)有效調(diào)動社會資源，將危機(jī)帶來的損失減少到最低程度。

（二）彌補(bǔ)立法空白，支持金融業(yè)發(fā)展

在金融監(jiān)管、金融法制建設(shè)方面，我國應(yīng)一如既往加強(qiáng)金融市場的基礎(chǔ)性法律制度建設(shè)。其中，以下法律制度的及時出臺在當(dāng)前尤為迫切：

首先，需要及時推出存款保險制度。設(shè)立功能完善、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運作有效的存款保險機(jī)構(gòu)，有利于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)、存款人的風(fēng)險意識，防范道德風(fēng)險，保護(hù)存款人合法權(quán)益。隨著我國金融開放的逐步深入和金融管制的逐步放松，特別是隨著金融危機(jī)對我國金融機(jī)構(gòu)的影響不斷加深，建立確保金融安全體系以抵御金融危機(jī)的存款保險制度越來越有必要。

其次，加快建立金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制，有利于及時清理金融體系中的不健康肌體，確保金融體系的健康運行。2006年，《破產(chǎn)法》獲得通過，為金融機(jī)構(gòu)市場退出奠定了法律基礎(chǔ)。但由于金融機(jī)構(gòu)的特殊性，《破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定顯得過于原則而使其在現(xiàn)實中操作性較差，因此，制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》就顯得非常有必要。

第三，私募基金、產(chǎn)業(yè)基金的法律規(guī)范需要及時出臺。私募基金和產(chǎn)業(yè)基金在我國的金融市場中已經(jīng)大量存在，但到目前為止還沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)或者部門規(guī)章對其進(jìn)行規(guī)范。長期的法外運行，不利于私募基金、產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，同樣也不利于金融安全和金融穩(wěn)定。

第四，加快推進(jìn)征信法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，積極推動《征信管理條例》盡快出臺。此次金融危機(jī)暴露出的一個重要問題就是對信用評級機(jī)構(gòu)的風(fēng)險認(rèn)識不足，監(jiān)管不到位。未來的《征信管理條例》可以將對信用評級機(jī)構(gòu)的管理納入其中，推進(jìn)信用評級的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；推進(jìn)征信市場發(fā)展，加強(qiáng)市場監(jiān)管，推動信用產(chǎn)品的創(chuàng)新，防范金融風(fēng)險。

（三) 加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合

應(yīng)對金融危機(jī)，一行三會都在采取各項措施，但由于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完全建立，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同配合仍需加強(qiáng)。以住房信貸政策為例，人民銀行和銀監(jiān)會都單獨下發(fā)了相應(yīng)通知，但這些通知之間本身就存在不協(xié)調(diào)的因素，使得商業(yè)銀行對所謂的“自住房”、“二套房”、“改善性住房”等一度產(chǎn)生不同的理解和適用標(biāo)準(zhǔn)。從中可以看出，在政策制定出臺時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏充分的溝通與協(xié)調(diào)。當(dāng)前，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》已明確指出：“完善金融監(jiān)管體系，進(jìn)一步加強(qiáng)中央銀行與金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)”。

(四）從機(jī)構(gòu)監(jiān)管向“目標(biāo)導(dǎo)向”監(jiān)管跨越

目前，經(jīng)過近幾年的改革，我國已經(jīng)形成了銀行、證券、保險等以機(jī)構(gòu)為對象的分業(yè)監(jiān)管體制，這種監(jiān)管體制總體上符合我國當(dāng)前金融發(fā)展的狀況和要求。同時，應(yīng)看到，綜合經(jīng)營越來越成為金融經(jīng)營的發(fā)展趨勢，特別是在金融危機(jī)的背景下，徹底、純粹的分業(yè)監(jiān)管體制將難以適應(yīng)新形勢的要求。監(jiān)管應(yīng)以特定的監(jiān)管目標(biāo)為導(dǎo)向，整合監(jiān)管力量，減少監(jiān)管套利與監(jiān)管真空，更加一致地監(jiān)管跨領(lǐng)域的金融產(chǎn)品。

（五）正確處理金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的辯證關(guān)系

美國次貸危機(jī)暴露的一個重要問題就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融創(chuàng)新產(chǎn)品如金融衍生品的監(jiān)管過于松散，甚至監(jiān)管缺位。而我國的情況恰恰相反，我國的金融衍生品市場并不發(fā)達(dá)，目前，我國金融立法對金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新權(quán)利限制過嚴(yán)。雖然避免了我國重蹈美國次貸危機(jī)的覆轍，但不應(yīng)該因噎廢食。我們既要防范金融創(chuàng)新過度導(dǎo)致的金融風(fēng)險，也要大力推動金融創(chuàng)新，在法律的規(guī)范下進(jìn)行金融創(chuàng)新活動。在鼓勵金融創(chuàng)新和市場競爭的同時，應(yīng)該加強(qiáng)覆蓋所有類型金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管體制，提高市場透明度，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（作者單位：中國社科院金融研究所）