基層政府創(chuàng)新就業(yè)實(shí)踐的政策評(píng)估

唐　玲

編者按：中國(guó)就業(yè)政策實(shí)踐創(chuàng)新主要來(lái)自于基層、來(lái)自于實(shí)踐。作者通過(guò)3年跟蹤調(diào)研，完成重慶市永川區(qū)政府組織農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)實(shí)踐案例的政策評(píng)估。本刊刊登如下，供參考。

一、基本情況

為了促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，2006至2008年永川區(qū)政府勞務(wù)管理部門連續(xù)3年組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民赴新疆季節(jié)性就業(yè)，由于所采取的政策具有較強(qiáng)的操作性和實(shí)踐性，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

永川區(qū)是重慶市的一個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)，典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)。全區(qū)面積1576平方公里，人口107萬(wàn)人。耕地面積75.2萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)人口81.7萬(wàn)人，勞動(dòng)力資源46.5萬(wàn)人。截止到2007年底，全區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)移25.6萬(wàn)人，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的15萬(wàn)人，還有近6萬(wàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。當(dāng)?shù)卣槍?duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力“文化較低、技能較差、缺少外出務(wù)工經(jīng)驗(yàn)”的農(nóng)村“4050”人員開辟了一條就業(yè)門檻兒較低、掙錢有保障、農(nóng)時(shí)不沖突的就業(yè)渠道——組織農(nóng)村富余勞動(dòng)力赴新疆摘棉。并提出第一年“政府行政推動(dòng)引路”，第二年“政府扶持市場(chǎng)運(yùn)作”，第三年“市場(chǎng)運(yùn)作政府服務(wù)”的總體思路。期望通過(guò)3年的政策引導(dǎo)和政府扶持，培育一批勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)和勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，建立完善勞務(wù)中介組織、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)民工三者之間的利益聯(lián)系、分配監(jiān)督保障機(jī)制，形成“以勞務(wù)中介組織為主體，勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人為紐帶”的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)體系，建立起勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

永川區(qū)政府明確提出了“要把組織農(nóng)民赴疆摘棉務(wù)工開發(fā)成為政府的惠民項(xiàng)目，農(nóng)民的增收項(xiàng)目，經(jīng)紀(jì)人的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，中介組織的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”。

二、政策實(shí)踐

2006年，永川區(qū)根據(jù)重慶市政府的統(tǒng)一部署，組織了歷史上第一次赴新疆摘棉的勞務(wù)輸出，共組織摘棉民工2923人。為確保赴疆摘棉工作的順利進(jìn)行，永川區(qū)采取了“政府為主體，行政為手段”的運(yùn)作模式。從宣傳發(fā)動(dòng)、人員組織、往返護(hù)送、生活管理、后勤保障全部由政府承擔(dān)。為此，成立了赴疆摘棉工作團(tuán)，建立了“團(tuán)、隊(duì)、組”三級(jí)管理體系，選派39名干部負(fù)責(zé)具體工作。同時(shí)，為提高農(nóng)民工的積極性，市、區(qū)、村三級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)民工赴疆車費(fèi)實(shí)行全額補(bǔ)貼和相關(guān)激勵(lì)措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年三級(jí)財(cái)政補(bǔ)助合計(jì)赴疆摘棉總投入近190萬(wàn)元；赴疆摘棉民工在近兩個(gè)月的時(shí)間里獲得勞務(wù)總收入555萬(wàn)余元，整體工效在重慶市的各個(gè)區(qū)縣中名列前茅。組織農(nóng)民工赴新疆摘棉是永川區(qū)政府歷史上一次性輸出規(guī)模最大、運(yùn)送距離最長(zhǎng)、受益農(nóng)民最多的季節(jié)性勞務(wù)輸出，為當(dāng)?shù)亻_辟出了一條新興的勞務(wù)輸出渠道，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

2007年，永川區(qū)在組織和管理模式上進(jìn)行創(chuàng)新。在認(rèn)真總結(jié)勞務(wù)輸出經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大膽摒棄由政府全包全攬的組織方式，按照“政府引導(dǎo)扶持、市場(chǎng)化運(yùn)作、勞務(wù)公司為主體、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人為紐帶、農(nóng)民自愿”的運(yùn)作方式，政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合開展赴疆摘棉組織工作。創(chuàng)造了農(nóng)村富余勞動(dòng)力赴新疆摘棉的“永川模式”。其主要做法：

一是培育市場(chǎng)主體，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人。為促進(jìn)該區(qū)赴疆摘棉工作市場(chǎng)化運(yùn)作，永川區(qū)政府經(jīng)過(guò)認(rèn)真比較，選擇了一家本區(qū)勞務(wù)中介公司承擔(dān)全區(qū)赴疆摘棉勞務(wù)輸出組織管理工作。同時(shí)，永川區(qū)舉辦勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人培訓(xùn)班，培育了128名勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人，打造了一支素質(zhì)高、懂管理的赴疆摘棉勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍。

二是勞務(wù)公司搭臺(tái)，勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人唱戲。為搞好赴疆摘棉勞務(wù)輸出的組織管理工作，探索建立了“勞務(wù)公司+勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人”的組織管理模式，明確了勞務(wù)公司和勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人的職責(zé)。建立了勞務(wù)公司、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人、摘棉工的利益分配和激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)簽訂協(xié)議，明確了各方權(quán)利和義務(wù)，從而調(diào)動(dòng)了勞務(wù)公司、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人和摘棉工的積極性。

三是制定激勵(lì)扶持政策，加強(qiáng)后勤保障服務(wù)。為確保赴疆摘棉工作順利開展，永川區(qū)政府設(shè)立了赴疆摘棉工作辦事處，成立了赴疆摘棉臨時(shí)黨委和22個(gè)臨時(shí)黨支部，加強(qiáng)對(duì)勞務(wù)公司的監(jiān)管和對(duì)摘棉工的后勤管理服務(wù)。同時(shí)，制定出臺(tái)了赴疆摘棉扶持激勵(lì)政策。包括：路費(fèi)補(bǔ)助、勞務(wù)補(bǔ)助、意外傷亡傷病救助、路費(fèi)貸款支持及貼息補(bǔ)助、通訊優(yōu)惠等。

2008年，永川區(qū)主要在穩(wěn)定勞務(wù)輸出數(shù)量，提高勞務(wù)輸出效益上作文章。赴疆摘棉勞務(wù)輸出運(yùn)作方式在上年“政府引導(dǎo)扶持，市場(chǎng)化運(yùn)作”方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新，逐步淡化政府主導(dǎo)地位，全面實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。對(duì)赴疆摘棉工作實(shí)行“勞務(wù)公司+勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人+摘棉民工”的組織管理模式，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府及相關(guān)部門從具體的組織管理和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任中脫離出來(lái)，把工作重心放在加強(qiáng)對(duì)勞務(wù)公司、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)督管理，開展赴疆摘棉農(nóng)民工的跟蹤維權(quán)服務(wù)，保障摘棉工的合法權(quán)利不受侵害等方面。

通過(guò)3年的精心組織，永川區(qū)農(nóng)民工赴疆摘棉項(xiàng)目取得了較好的效果。不僅農(nóng)民工增加了收入、增長(zhǎng)了見識(shí)，而且政府拓展了農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，探索出了一條適合“4050”人員外出務(wù)工的新路。同時(shí)，培育了一批勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，壯大了勞務(wù)中介公司。從社會(huì)效益來(lái)看，赴疆摘棉是季節(jié)性勞務(wù)輸出，比較成功地解決了農(nóng)村“4050”人員創(chuàng)收的“瓶頸”問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，3年政府財(cái)政投入逐年下降，從第一年的投入190余萬(wàn)元到第三年投入86萬(wàn)元；市場(chǎng)化程度明顯提高；派出管理干部從第一年的39名減少為第三年1名；勞務(wù)輸出隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，人均收入逐年提高。政府投入與農(nóng)民工收入相比較，投入產(chǎn)出比從第一年的1∶4.6提高至第三年的1∶8.8（見表1）。

三、就業(yè)政策實(shí)踐評(píng)估

（一）政策目標(biāo)評(píng)估

從3年的實(shí)施效果來(lái)看，基本達(dá)到了政策目標(biāo)。三年來(lái)共轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)2300人以上，勞務(wù)輸出隊(duì)伍比較穩(wěn)定；人均收入從第一年的2000元左右到第三年的3000多元，勞務(wù)收入逐年提高；政府財(cái)政投入從第一年的近200萬(wàn)元到第三年的不到100萬(wàn)元，政府投入逐年下降。

（二）政策實(shí)施評(píng)估

政府在抓政策實(shí)施方面，工作比較扎實(shí)，管理思路清晰。在追求轉(zhuǎn)移數(shù)量的同時(shí)也追求轉(zhuǎn)移質(zhì)量，幾年來(lái)人均收入穩(wěn)步提高；后兩年，加大培訓(xùn)勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)和勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；可以用市場(chǎng)手段解決的問(wèn)題放手讓市場(chǎng)決定，政府把更多的精力放在做好服務(wù)和監(jiān)管方面。

（三）從運(yùn)行機(jī)制方面評(píng)估

現(xiàn)階段，政府的就業(yè)管理原則是“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”。在政策措施制定、調(diào)整、完善方面，當(dāng)?shù)卣⒘溯^好的自省和評(píng)估機(jī)制。政策實(shí)施后，不斷跟蹤政策效果，及時(shí)調(diào)整和完善政策措施；管理方式上，政府管理人員的工作職責(zé)隨著政策調(diào)整而轉(zhuǎn)變；對(duì)政策實(shí)施效果，不僅有定性的評(píng)價(jià)，更有投入產(chǎn)出比這樣的定量評(píng)價(jià)。在發(fā)展機(jī)遇方面，本案例中選擇了一個(gè)較好的時(shí)機(jī)和對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的供求雙方均有利的切入點(diǎn)，所以取得了比較好的政策實(shí)施效果。

四、感受和體會(huì)

總體來(lái)看，本案例在政策實(shí)踐起步階段，政府在職能定位和一些政策措施的選擇上有些錯(cuò)位。如：2006年政府扮演政策制定和政策實(shí)施雙重主體，所有事情政府全部包攬；政府出人、出錢、出力，并承擔(dān)無(wú)限責(zé)任等。政府同時(shí)提供公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品以及私人產(chǎn)品。這樣的做法在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，又有其一定的實(shí)踐性和合理性。由于實(shí)踐中出現(xiàn)問(wèn)題，政策及時(shí)得到調(diào)整?；驹u(píng)價(jià)是必要、有效，但不可持續(xù)。

實(shí)踐過(guò)程中，政府管理和服務(wù)能力在提高。特別是在第二年，政府通過(guò)培育勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人，加大對(duì)外政策宣傳力度等方式，積極培育市場(chǎng)主體，逐步完成各自角色定位；通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)方式購(gòu)買保險(xiǎn)，解決政府無(wú)限責(zé)任，分擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)與電信商的協(xié)商，降低成本并擴(kuò)大市場(chǎng)，達(dá)到個(gè)人和企業(yè)雙贏?；驹u(píng)價(jià)是在職能定位和政策措施較快做出調(diào)整后，政府、企業(yè)和個(gè)人在市場(chǎng)中的定位逐步明確，即政府有所為有所不為。這對(duì)培育市場(chǎng)有必要、政策有了一定的可持續(xù)性。

從效果看，相關(guān)利益群體均有良好收獲。轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民工，取得了良好的經(jīng)濟(jì)收入，開闊了眼界，部分人拓展了就業(yè)渠道；勞務(wù)中介組織、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益，鍛煉了能力，開創(chuàng)了新的事業(yè)發(fā)展空間；基層政府為相對(duì)弱勢(shì)的就業(yè)群體開創(chuàng)了新的就業(yè)渠道，政策手段、服務(wù)領(lǐng)域、管理能力均得到了提高?？傮w評(píng)價(jià)：政府、勞務(wù)公司和勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)民工的定位基本明確。符合市場(chǎng)規(guī)律的定位與分工在不斷完善，實(shí)踐中的配套政策在不斷優(yōu)化。這樣的就業(yè)政策才具有實(shí)踐性和操作性、才有生命力和可持續(xù)性。

在現(xiàn)階段，勞務(wù)經(jīng)濟(jì)是中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)選擇，各地方政府特別是區(qū)縣一級(jí)的政府都非常重視。在本案例中地方政府的就業(yè)政策實(shí)踐主要?jiǎng)?chuàng)新之處有三：一是區(qū)縣政府促進(jìn)就業(yè)的措施操作性強(qiáng)，實(shí)踐中調(diào)整迅速；二是區(qū)縣政府在促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作中創(chuàng)新意識(shí)較強(qiáng)，敢于擔(dān)當(dāng)；三是區(qū)縣政府的學(xué)習(xí)能力、服務(wù)意識(shí)明顯提高。

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力大為增加。有來(lái)自地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，有民眾提高生活水平的壓力，有來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的壓力，有區(qū)域間橫向比較的壓力。既有來(lái)自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)外部的逼迫，也有當(dāng)?shù)匕l(fā)展的要求。針對(duì)2006、2007、2008年3年永川區(qū)在發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)方面的政策實(shí)踐，（見表2）我們可以看到：

一是基層政府在促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)實(shí)踐中職能定位逐步清晰。發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，政府由主導(dǎo)型變?yōu)橐龑?dǎo)型。市級(jí)政府主要在加大宣傳力度、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、協(xié)調(diào)務(wù)工交通方面做工作；市、縣兩級(jí)政府加大了對(duì)勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人的培訓(xùn)力度，培養(yǎng)、調(diào)動(dòng)和發(fā)揮勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人在組織人員、協(xié)調(diào)兵團(tuán)等方面的作用；區(qū)縣級(jí)政府和工作集中在管理和規(guī)范勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)，提供服務(wù)和維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。同時(shí)，各級(jí)均加大對(duì)參加務(wù)工人員的宣傳力度，使他們逐步建立在獲得務(wù)工收入的同時(shí)承擔(dān)務(wù)工成本和風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。政府從提供各類產(chǎn)品到主要提供公共產(chǎn)品。

二是區(qū)縣政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)明顯增強(qiáng)。2007年由市財(cái)政出資80萬(wàn)元，市勞務(wù)辦出面，以招標(biāo)方式與新華保險(xiǎn)公司為10萬(wàn)進(jìn)疆摘棉農(nóng)民工簽訂了《進(jìn)疆摘棉農(nóng)民工傷亡、傷病保險(xiǎn)》，用保險(xiǎn)方式降低了農(nóng)民工個(gè)人、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人、市縣兩級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)幫助農(nóng)民工解決后顧之憂。同時(shí)，勞務(wù)公司在市財(cái)政為每位赴疆摘棉工辦理的意外傷亡和傷病保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為本公司組織的農(nóng)民工另行辦理了保險(xiǎn)額10元的小病醫(yī)療保險(xiǎn)，即小額保險(xiǎn)和大病統(tǒng)籌的“雙保險(xiǎn)”。這樣解除了政府、勞務(wù)公司、勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人、摘棉工四方的負(fù)擔(dān)。2008年，這些政策措施繼續(xù)執(zhí)行。在此，政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，降低政府風(fēng)險(xiǎn)。

三是政府運(yùn)用市場(chǎng)手段促進(jìn)就業(yè)的能力在增強(qiáng)。用市場(chǎng)的辦法降低促進(jìn)勞務(wù)輸出的成本。重慶市政府勞務(wù)辦和市財(cái)政局制定了《重慶市赴疆摘棉工路費(fèi)貸款貼息資金管理辦法》，由擔(dān)保公司提供信用擔(dān)保，由政府提供貸款貼息，解決農(nóng)民工“出行難”的資金問(wèn)題；通過(guò)協(xié)調(diào)重慶移動(dòng)公司，推出了一項(xiàng)專為摘棉農(nóng)民工服務(wù)的“采棉漫游包”，為農(nóng)民工解決“通訊難”的問(wèn)題。在提供私人產(chǎn)品問(wèn)題上，政府創(chuàng)造環(huán)境、參與協(xié)調(diào)，達(dá)到個(gè)人、企業(yè)“雙贏”效果。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委就業(yè)和收入分配司）