小城鎮(zhèn)發(fā)展與中國(guó)現(xiàn)代化

陳錫文

當(dāng)前，我們要應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，使中國(guó)保持持續(xù)快速的增長(zhǎng)，以實(shí)現(xiàn)到2020年建成全面小康社會(huì)，到2050年實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)。這次金融危機(jī)不僅暴露出我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，也迫使我們對(duì)已有的發(fā)展歷程、發(fā)展方式進(jìn)行反思。我們需要認(rèn)真思考，過(guò)去30年發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)的小城鎮(zhèn)有沒(méi)有起到它應(yīng)有的作用。

一、中國(guó)不可以完全復(fù)制西方國(guó)家現(xiàn)代化道路，要高度重視小城鎮(zhèn)的作用

美國(guó)、日本、歐洲的現(xiàn)代化模式，確實(shí)有很多東西值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。但是由于國(guó)情不同以及工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的時(shí)代背景不同，人家走過(guò)的道路，未見(jiàn)得就是中國(guó)要走的路；人家實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)未見(jiàn)得就是中國(guó)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。無(wú)論是中國(guó)的社會(huì)性質(zhì)，還是現(xiàn)實(shí)人們的價(jià)值認(rèn)識(shí)，都不能按照西方走過(guò)的路再走。更何況已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的歐洲、美國(guó)、日本，它們的發(fā)展過(guò)程中還有特定的時(shí)代背景。小城鎮(zhèn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在中國(guó)引起特別的重視。它對(duì)于改變中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都具有特別重大的意義。從全球的發(fā)展看，工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化幾乎是每個(gè)國(guó)家都在追求的目標(biāo)和理念。但真正實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的國(guó)家有多少？特別是在人口眾多的大國(guó)中實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化的國(guó)家有多少？據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，迄今為止，全球人口超過(guò)67億，但人口超過(guò)1億的國(guó)家全球只有11個(gè)，亞洲有6個(gè)，中國(guó)、印度、印度尼西亞、巴基斯坦、孟加拉、日本。日本相對(duì)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，其人口數(shù)量在亞洲居中下。南北美洲有3個(gè)國(guó)家超過(guò)1億，美國(guó)、巴西、墨西哥，也只有美國(guó)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化。歐洲只有一個(gè)俄羅斯，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。非洲也有一個(gè)尼日利亞，它更沒(méi)有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化比大多數(shù)歐洲國(guó)家難得多。我國(guó)過(guò)去10年中新增人口就超過(guò)了8000萬(wàn)人，超過(guò)德國(guó)的總?cè)丝?。中?guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中，一定有許多獨(dú)特的問(wèn)題，需要認(rèn)真考慮。

二、中國(guó)現(xiàn)代化要求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和人口布局的調(diào)整，這需要充分發(fā)展小城鎮(zhèn)

金融危機(jī)之后，為什么我們強(qiáng)調(diào)繼續(xù)不放松擴(kuò)大外需，同時(shí)堅(jiān)決把解決外需的基點(diǎn)放在擴(kuò)大內(nèi)需上？這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口的布局直接有關(guān)。

要促進(jìn)生產(chǎn)力布局的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向內(nèi)轉(zhuǎn)，向下沉降。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，一是過(guò)度依靠外需；二是主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。如果把經(jīng)濟(jì)發(fā)展基點(diǎn)真正放在擴(kuò)大內(nèi)需上，一定面臨生產(chǎn)力布局大的調(diào)整，也就是經(jīng)濟(jì)向內(nèi)轉(zhuǎn)，向下沉降，才能使經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出一種更加均衡的態(tài)勢(shì)。

要改變偏重大城市的發(fā)展思路，重視中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。在生產(chǎn)力布局調(diào)整過(guò)程中，中小城市、小城鎮(zhèn)面臨更加艱巨的任務(wù)。國(guó)家第十個(gè)五年計(jì)劃的建議中，明確地提到中國(guó)的城鎮(zhèn)化一定要走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)相結(jié)合的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路。至今8年多過(guò)去了，理論界一直對(duì)大城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的問(wèn)題有爭(zhēng)論。實(shí)際工作中，由于我國(guó)中小城市發(fā)展不充分，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程步履更加艱難。只注重發(fā)展大城市，農(nóng)民就很難轉(zhuǎn)化為市民。所以，要把小城鎮(zhèn)發(fā)展問(wèn)題提到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的高度來(lái)提。

我國(guó)城鎮(zhèn)化布局既要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，更要重視我們的實(shí)際情況。很多人講經(jīng)濟(jì)布局時(shí)提到美國(guó)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口布局主要是分布在海岸線200公里以內(nèi)的地區(qū)，這是由美國(guó)地形三面環(huán)海決定的。其城市、經(jīng)濟(jì)、人口布局分布在離海岸線以內(nèi)的200公里地區(qū)，這種城鎮(zhèn)化布局對(duì)促成美國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速現(xiàn)代化起了很大的作用。但中國(guó)的人口比美國(guó)多10億，再給美國(guó)增加10億的人口，它的經(jīng)濟(jì)和人口布局決不會(huì)是這樣。我們的經(jīng)濟(jì)如何布局，要學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但更要根據(jù)自己的情況。也有人提出韓國(guó)和日本的模式。但是韓國(guó)連1億人都不到，中國(guó)的人口是日本的10倍。所以，他們的城市化模式和中國(guó)沒(méi)有可比性。

中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況要求我們高度重視小城鎮(zhèn)發(fā)展。2008年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布我國(guó)的城市化率為45.6%到45.7%，但因?yàn)閷⒋罅哭r(nóng)村戶籍人口統(tǒng)計(jì)到了城鎮(zhèn)人口中，這個(gè)數(shù)字是有水分的。實(shí)際上，這些農(nóng)村戶籍人口并沒(méi)有真正的融入城市轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｔ鯓訉⑺麄冝D(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻?，是?duì)我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)峻考驗(yàn)。更不用說(shuō)還有更多的農(nóng)民要在城市現(xiàn)代化中變成市民，這是一個(gè)世界級(jí)的難題，任何國(guó)家沒(méi)有面對(duì)過(guò)的難題，中國(guó)只有靠自己的獨(dú)創(chuàng)才能解決好。專家認(rèn)為，2030年中國(guó)的總?cè)丝趯⑦_(dá)到15億，我個(gè)人的判斷，到2030年前后中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%。城鎮(zhèn)人口將超過(guò)10.5億，即便如此在農(nóng)村的人口還有4.5億。要想通過(guò)500萬(wàn)、1000萬(wàn)、2000萬(wàn)人口的大城市來(lái)解決農(nóng)民轉(zhuǎn)變市民的問(wèn)題，超出了我們的能力。如果再不意識(shí)到這一點(diǎn)，不去主動(dòng)調(diào)整城市的功能定位，不去主動(dòng)積極地發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成一個(gè)合理的城鎮(zhèn)體系，總有一天，我們的發(fā)展將會(huì)從目前的外部挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變成內(nèi)生性問(wèn)題。

三、如何在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展

經(jīng)過(guò)30年的改革和發(fā)展，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)了不少新的階段性特征。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中，對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了精辟性的概括，即三個(gè)進(jìn)入。從總體上看，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段；已經(jīng)進(jìn)入了加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻；進(jìn)入了要著力改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。這三句話，不單單是形容農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而是形容整個(gè)社會(huì)發(fā)展的改變。第一次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的概念是在黨的十六大報(bào)告中作為解決三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑提出的。從十六大召開到現(xiàn)在已過(guò)去6年多了，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認(rèn)識(shí)還有不同。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)必須實(shí)行“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”、“多予、少取、放活”的方針促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。

第一，必須要有一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃。我們之所以會(huì)形成非常不均衡的經(jīng)濟(jì)和人口布局，與我國(guó)缺乏高層次、長(zhǎng)眼光的發(fā)展規(guī)劃有關(guān)，也與過(guò)去的體制有關(guān)。如果31個(gè)省市自治區(qū)只考慮自己的事情，絕形不成中國(guó)合理的經(jīng)濟(jì)和人口布局。因此，一定要在國(guó)家層面、民主的現(xiàn)代化層面統(tǒng)籌規(guī)劃，才能真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口的合理布局。

第二，需加快體制改革步伐，形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局。經(jīng)濟(jì)布局不合理，一定帶來(lái)人口布局不合理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要通過(guò)國(guó)家的發(fā)展規(guī)劃來(lái)解決。在城市發(fā)展的同時(shí)，鄉(xiāng)村發(fā)展要加快。只有這樣才能使經(jīng)濟(jì)、人口、勞動(dòng)力布局符合中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展需要。

第三，要把實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)放在農(nóng)村。黨的十七屆六中全會(huì)提出，要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的特殊性決定了中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)必須堅(jiān)持城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)并行推進(jìn)，因?yàn)槌鞘胁豢赡芏唐趦?nèi)吸收這么多農(nóng)民。胡錦濤總書記在2007年的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)要“雙輪”驅(qū)動(dòng)。這個(gè)過(guò)程中要很好地貫徹落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)向農(nóng)村的延伸，這能夠避免農(nóng)民為了享受更好的公共服務(wù)過(guò)多向大城市遷移。整體來(lái)講，只有實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的公共服務(wù)均等化，才能實(shí)現(xiàn)人口的合理布局。

第四，中國(guó)的城鎮(zhèn)化不能傷及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，而要給農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。城市的發(fā)展、工業(yè)的發(fā)展不可能不占用土地，關(guān)鍵是怎樣保持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，怎樣保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。2008年，我國(guó)耕地面積是18.25億畝，相比1996年已經(jīng)減少了1.2億多畝。中國(guó)現(xiàn)在31個(gè)省市自治區(qū)中耕地面積超過(guò)1億畝的只有4個(gè)（黑龍江、內(nèi)蒙、山東、河南）。也就是說(shuō)，在過(guò)去12年的發(fā)展中丟掉了河南省一個(gè)省的耕地，而河南省一年能打1000億斤糧食。如此的發(fā)展模式也在提醒我們，中國(guó)的耕地到底要不要保護(hù)。前一段互聯(lián)網(wǎng)上專家們也在討論，各種意見(jiàn)都有。作為學(xué)術(shù)討論是可以的，但從13億多人過(guò)日子的角度看，要有非常清醒的認(rèn)識(shí)。

現(xiàn)在18.25億畝土地已經(jīng)無(wú)法保障我們今天的生活，更不要說(shuō)明天的生活。目前我國(guó)加上南方的復(fù)種指數(shù)，一年的農(nóng)作物播種面積是23億畝，糧食生產(chǎn)只是利用其中的16億畝。我們現(xiàn)在采取“糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼”等措施就是為了讓農(nóng)民在利益的杠桿驅(qū)動(dòng)下使糧食播種面積不低于16億畝。

為什么要16億畝呢？我國(guó)糧食畝產(chǎn)一年只有600多斤。我們過(guò)日子一年沒(méi)有1萬(wàn)億斤糧食過(guò)不去。也就是說(shuō)要想打1萬(wàn)億斤糧食必須要保證16億畝的播種面積，剩下的7億畝播種面積才是種植油料和棉花等。我們能夠維持今天這樣的生活質(zhì)量，實(shí)際上很多農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量是在不斷的增加。去年我們進(jìn)口大豆，超過(guò)了3700萬(wàn)噸，自己才產(chǎn)1700萬(wàn)噸，也就是說(shuō)2/3以上大豆要靠進(jìn)口。進(jìn)口了3700多萬(wàn)噸的大豆，拿它來(lái)榨油最多只能榨出750萬(wàn)噸油，我們自己生產(chǎn)植物油不到1000萬(wàn)噸，而消費(fèi)植物油已經(jīng)超過(guò)2700萬(wàn)噸，除了進(jìn)口大豆，還進(jìn)口800多萬(wàn)噸的植物油。去年肉價(jià)、油價(jià)上漲，原因就在于大豆和油脂是國(guó)際市場(chǎng)在定價(jià)。

工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，尤其要考慮不傷及農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，改革發(fā)展到現(xiàn)在已30年了，農(nóng)民人均收入自己和自己比也非常了不起。1978年農(nóng)民純收入134元，到了2008年達(dá)到了4761元；城鎮(zhèn)居民收入1978年343元，2008年15781元。但按城鄉(xiāng)收入倍率算，30年前城鄉(xiāng)居民之間收入差距1∶2.57，而2008年已經(jīng)達(dá)到1∶3.31。這說(shuō)明改革開放30年來(lái)，城鄉(xiāng)居民收入差距不僅沒(méi)有減少，反而擴(kuò)大。由此可見(jiàn)，切實(shí)增加如此數(shù)量巨大的農(nóng)民收入確實(shí)不是一件小事。

黨的十七屆三中全會(huì)總結(jié)了改革開放30年取得的成就后，分析了當(dāng)前三農(nóng)問(wèn)題用了三句話：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強(qiáng)；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。我們要把解決好三農(nóng)問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，認(rèn)真貫徹落實(shí)好十七屆三中全會(huì)提出的精神，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中要逐步讓農(nóng)民受益。

（國(guó)家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)中心整理）