高校規(guī)章制度的法治化思考

余　立

高校規(guī)章制度是高校為了組織和處理各項行政工作，按照一定程序制定的，在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。從我國法律制度和高等教育體制的現(xiàn)實狀況來看，與高校教職員工及學(xué)生有關(guān)的規(guī)范主要包括如下兩大類，即屬于法范疇的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章；屬于抽象行政行為范疇的地方教育行政機關(guān)制定的行政規(guī)則，及學(xué)校自行制定的內(nèi)部教育處理規(guī)章制度(以下簡稱規(guī)章制度)。這兩方面的規(guī)范都是高校教職員工、學(xué)生必須遵守的，也是他們正常學(xué)習(xí)、工作、生活的強有力保障，特別是高校內(nèi)部的規(guī)章制度，更是與廣大教職員工、學(xué)生息息相關(guān)。

一、高校規(guī)章制度的性質(zhì)及效力

1.高校規(guī)章制度的性質(zhì)

高校制定規(guī)章制度的權(quán)力來自于法律、法規(guī)及規(guī)章的授權(quán)。我們可以從以下兩個方面界定高校規(guī)章制度的性質(zhì)：

（1）高校規(guī)章制度不是法律法規(guī)，也不是行政規(guī)章和地方法規(guī)。高校雖然依法享有制定要求師生員工共同遵守的規(guī)章制度的權(quán)力，但從性質(zhì)上來看，高校的制度與國家法律法規(guī)及規(guī)章有著本質(zhì)的區(qū)別。高校的內(nèi)部管理制度，不屬于法的范疇。

（2）高校規(guī)章制度是一種準(zhǔn)抽象行政行為。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，高校的管理行為，運用行政權(quán)力，針對不特定的對象，并可反復(fù)適用，具有普遍性和持續(xù)性，與其成員具有不平等的法律地位，其實施行政管理活動的行為符合抽象行政行為的基本特征。但高校又不是行政機關(guān)，高校對學(xué)生的管理表現(xiàn)為一種準(zhǔn)行政法律關(guān)系，因此，相應(yīng)的規(guī)章制度屬于準(zhǔn)抽象行政行為。

2.高校規(guī)章制度的效力

在高校管理中，凡涉及教職工及學(xué)生的公民基本權(quán)利，如受教育權(quán)、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等的重要事項，不屬規(guī)章制度的規(guī)制范圍，應(yīng)適用法律保留；以行政權(quán)力的分類看高校規(guī)章制度之效力，其行使的行政權(quán)力有內(nèi)部行政權(quán)力和外部行政權(quán)力之分。凡是涉及公民基本權(quán)利的事項，就是高校與公民間的關(guān)系，屬外部行政權(quán)力的行使，應(yīng)受到法律保留的限制；而內(nèi)部行政權(quán)力的行使則是組織與內(nèi)部成員的關(guān)系，可使用內(nèi)部規(guī)則。

二、高校規(guī)章制度建設(shè)存在的問題

高校規(guī)章制度是高校管理的直接依據(jù)，是高校的“法”，其制定類似于“立法”活動，所以，高校規(guī)章制度的制定應(yīng)符合法律、法規(guī)的相應(yīng)程序，應(yīng)具有前瞻性、連續(xù)性、科學(xué)性和相對穩(wěn)定性。目前，高校規(guī)章制度制定中存在制定程序、內(nèi)容不規(guī)范等問題。

1.規(guī)章制度制定程序不規(guī)范

規(guī)章制度制定程序不規(guī)范是影響規(guī)章制度質(zhì)量提高的“瓶頸”。目前，許多高校在制定規(guī)章制度時，一般是職能部門認(rèn)為工作需要了，就提出并組織人員起草相應(yīng)的規(guī)章制度，在一定范圍內(nèi)討論和征求意見并修改，經(jīng)主管校領(lǐng)導(dǎo)同意或有關(guān)會議審議后即頒布實施。這樣的程序在幾個主要環(huán)節(jié)上存在明顯問題：一是沒有立項審批環(huán)節(jié)，對擬制定的規(guī)章制度缺乏必要性和可行性的審查。二是對草案內(nèi)容的審查機制不健全，使得草案“帶病”接受最終審議。三是征求意見工作由于沒有法規(guī)部門或人員的參與，征求意見的過程和對意見的處理上往往受到起草部門意愿的影響，有時難以起到真正的效果。四是沒有實施后的審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)。按照這樣的程序來制定規(guī)章制度就顯得十分隨意，質(zhì)量也難以保證。

2.規(guī)章制度內(nèi)容不規(guī)范

規(guī)章制度內(nèi)容不規(guī)范，給規(guī)章制度的執(zhí)行設(shè)置了無形的障礙。我國2002年1月1日施行的《行政法規(guī)制定程序條例》第5條明確規(guī)定:“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密，條文明確、具體，用語準(zhǔn)確、簡潔，具有可操作性?！痹摋l例對行政法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，高校規(guī)章制度雖然不屬于行政法規(guī)，但屬于規(guī)范性文件，在制定中也應(yīng)參照執(zhí)行。目前，高校規(guī)章制度由于原則性表述過多，有些規(guī)章用語比較空泛、模糊，不利于其執(zhí)行。例如，某高?！侗究粕鷮W(xué)籍管理規(guī)定》中規(guī)定“學(xué)生應(yīng)主動向院(系)教學(xué)主管部門、學(xué)校注冊中心咨詢重修(重考)或緩考的有關(guān)事項，按要求在規(guī)定時間內(nèi)到注冊中心辦理重修(重考)或緩考手續(xù)，否則后果自負(fù)”，卻沒有明確規(guī)定不按規(guī)定辦理的后果或處罰措施；同一所高校學(xué)籍管理工作文件名稱不規(guī)范，針對本科生的叫“本科生學(xué)籍管理規(guī)定”，而針對研究生的叫“研究生學(xué)籍管理辦法”；許多規(guī)章制度的標(biāo)題都帶有“試行”或“暫行”字樣，而且一直都是“試行”或“暫行”；在格式方面，規(guī)章制度的章、節(jié)、條、款編排混亂等。

3.規(guī)章制度體系不完善

近年來，我國高校在教學(xué)、科研和社會服務(wù)等方面進(jìn)行了全面改革，在新形勢下不斷出現(xiàn)新情況、遇到新問題，但在實際工作中由于相應(yīng)的規(guī)章制度建設(shè)沒能及時跟上，造成許多高校規(guī)章制度體系的不完善。主要有以下表現(xiàn)：一是制度不配套。對一些原則性的規(guī)定，沒有制定具體的實施細(xì)則或辦法，使得這些規(guī)定無法真正落實；只有管制性的制度，沒有救濟(jì)性的制度；只有正面的規(guī)定，沒有責(zé)任追究條款。二是實體性制度多，程序性制度少。過去，我們在“重實體、輕程序”觀念的影響下，制度設(shè)計中普遍存在著忽視“正當(dāng)程序”的問題。比較突出的是申訴權(quán)的缺失。三是應(yīng)急性制度多，前瞻性制度少?？茖W(xué)的制度建設(shè)和高質(zhì)量的制度要有前瞻性、創(chuàng)新性，制度本身要有“造血”的功能。而目前高校的規(guī)章制度，應(yīng)急性的內(nèi)容多，內(nèi)容具有前瞻性和“造血功能”的少。四是主體混亂，政出多門。各部門自行其是，往往就同一事項作出了不同的規(guī)定，重復(fù)或交叉制定規(guī)章制度。如某高校的《學(xué)位授予工作實施細(xì)則》對學(xué)位授予工作作出了詳細(xì)規(guī)定，但在該校的《學(xué)籍管理規(guī)定》中又作了規(guī)定，且內(nèi)容不完全一致。五是內(nèi)容沖突。在一些高校的規(guī)章制度中，或多或少存在規(guī)章制度內(nèi)容不一致或沖突的問題。一種情況是不同職能部門制定的文件之間內(nèi)容不一致或沖突，另一種情況是同一職能部門先后制定的文件之間內(nèi)容不一致或沖突。

三、高校規(guī)章制度法治化的路徑

依法治國的前提是有法可依，依法治校的前提是有規(guī)章制度可依。鑒于規(guī)章制度在依法治校過程中的地位和作用，規(guī)章制度法治化也隨之提到議事日程上來。

1.遵循規(guī)章制度建設(shè)的一般原則

（1）合法性原則。高校規(guī)章制度制定的合法性主要體現(xiàn)在內(nèi)容合法、程序合法、執(zhí)行合法3個方面。內(nèi)容合法是指高校規(guī)章制度的內(nèi)容要符合法律的規(guī)定；程序合法是指高校規(guī)章制度的制定過程要符合法律的規(guī)定；執(zhí)行合法是指高校依據(jù)規(guī)章制度處分師生員工的違規(guī)行為時要符合法律的規(guī)定，要由執(zhí)行主體依據(jù)一定的程序進(jìn)行。高校雖然享有處分權(quán)，但并不是其任何一個部門都可以行使處分權(quán)，高校要明確能夠行使處分權(quán)的部門，要把握執(zhí)行的度，不能違反法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

（2）公平正義原則。公平正義作為一種崇高的價值理念，是人類社會孜孜不倦追求的理想。追求公平正義的價值取向是現(xiàn)代社會人們的一種法治理念。高校在規(guī)章制度的制定中也要遵循公平正義的原則，使學(xué)校各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，只有學(xué)校和師生員工之間的矛盾得到正確處理，師生員工的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能得到充分發(fā)揮，師生員工才能夠平等友愛、融洽相處。所有這些都是公平正義得到實現(xiàn)的標(biāo)志，同時公平正義又是和諧校園建設(shè)的重要基礎(chǔ)和保障。

（3）以人為本原則。以人為本是指高校規(guī)章制度的制定要充分體現(xiàn)平等、民主、人權(quán)，強調(diào)各項規(guī)章制度要以人的發(fā)展和利益為首要考慮因素，反對用外在價值尺度來衡量和評估人類活動的價值意義。高校規(guī)章制度的價值就是要建立在對教育活動中每一個體“人”的地位的承認(rèn)及對其人格、權(quán)益的充分尊重基礎(chǔ)上。高校在規(guī)章制度的制定中堅持以人為本、遵循教育規(guī)律和學(xué)校實際、增強規(guī)章制度的規(guī)范性，是規(guī)章制度建設(shè)的基本要求。

2.嚴(yán)格按程序制定規(guī)章制度

高校的規(guī)章制度是一套科學(xué)的制度體系，不同的規(guī)章制度并不是零散的、不相關(guān)的，而是系統(tǒng)的、相互銜接的。因此，規(guī)章制度必須按照程序制定。高校制定規(guī)章制度的程序一般應(yīng)為：立項、起草、審核、決定、公布、解釋、修改和廢止。其中，起草、審核、決定、公布是必經(jīng)程序。

（1）立項和起草。高校校長辦公會或黨委常委會確認(rèn)有必要制定規(guī)章制度的，可以授權(quán)相關(guān)職能部門、單位負(fù)責(zé)起草；職能部門、單位認(rèn)為有必要制定規(guī)章制度的，應(yīng)當(dāng)向?qū)W校提出立項建議，對制定規(guī)章制度的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度等作出說明，報學(xué)校法制部門審核；立項審核通過且經(jīng)主管校領(lǐng)導(dǎo)同意后，由有關(guān)職能部門、單位具體負(fù)責(zé)起草。起草部門或單位應(yīng)當(dāng)就規(guī)章制度涉及的主要問題開展調(diào)查研究，對涉及其他部門或單位職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)征求其他部門或單位的意見。起草部門或單位與其他部門或單位有不同意見的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過充分協(xié)商仍不能取得一致意見的，應(yīng)當(dāng)在上報規(guī)章制度草案時說明情況和理由。

（2）審核。規(guī)章制度起草工作完成后，起草部門或單位將規(guī)章制度草案、說明以及有關(guān)材料，報學(xué)校法制部門初審。報請審核的規(guī)章制度草案由起草部門或單位主要負(fù)責(zé)人簽署；幾個部門或單位共同起草的，由幾個部門或單位的主要負(fù)責(zé)人共同簽署。規(guī)章制度草案經(jīng)初審?fù)ㄟ^后，由主管校領(lǐng)導(dǎo)主持，召開由起草部門或單位、有關(guān)專家、規(guī)章制度的管理服務(wù)對象代表等參加的專題辦公會，對規(guī)章制度草案進(jìn)行審議。涉及全體教職員工和學(xué)生基本權(quán)利與義務(wù)的規(guī)章制度草案，應(yīng)實行公示制，向全校公布，征求意見，必要時舉行聽證會。

（3）決定、公布與解釋。規(guī)章制度草案經(jīng)審核后，應(yīng)由主管校領(lǐng)導(dǎo)簽署意見，報請校長或黨委書記審閱同意后，提交校長辦公會或黨委常委會討論。經(jīng)校長辦公會或黨委常委會討論通過的規(guī)章制度，由學(xué)校按照公文處理辦法的有關(guān)規(guī)定印發(fā)文件，予以公布。規(guī)章制度解釋權(quán)由校長辦公會或黨委常委會統(tǒng)一行使。校長辦公會或黨委常委會可以授權(quán)職能部門、單位對規(guī)章制度進(jìn)行具體解釋。

（4）修改和廢止。規(guī)章制度起草部門、單位應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對規(guī)章制度進(jìn)行清理，根據(jù)實際情況的變化，以及有關(guān)法律法規(guī)和國家方針、政策的調(diào)整情況，對已公布的規(guī)章制度及時修改或廢止。規(guī)章制度修改或廢止后，應(yīng)當(dāng)及時公布新的規(guī)章制度，在新的規(guī)章制度中明確原規(guī)章制度廢止的時間。

3.重視學(xué)校法制工作部門在規(guī)章制度建設(shè)中的作用

依法治校是依法治國基本方略在高校的具體體現(xiàn)，實現(xiàn)依法治校既需要提高管理人員的法律素質(zhì)，在內(nèi)部創(chuàng)造依法管理的條件，也需要具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的法制工作部門為學(xué)校規(guī)章制度的建設(shè)出謀劃策，切實維護(hù)師生員工的合法權(quán)益，實現(xiàn)依法治校的最終目標(biāo)。

隨著我國高等教育體制改革和法治進(jìn)程的不斷深化，學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，面臨著各種復(fù)雜的法律關(guān)系和日益增多的法律問題。從學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展和現(xiàn)實需要出發(fā)，高校應(yīng)當(dāng)設(shè)置法制工作部門或者法律顧問室，參與制定和負(fù)責(zé)審核學(xué)校各項規(guī)章制度，清理、修訂已有的規(guī)范性文件，保證其合法性、合理性、實效性。在高校規(guī)章制度建設(shè)中，學(xué)校法制工作部門可以從制度和管理上，在規(guī)章制度的立項、起草、審查、簽發(fā)、實施等方面積極發(fā)揮作用，最大限度地保證規(guī)章制度的合法性。

4.在規(guī)章制度中要完善問責(zé)內(nèi)容

制度的導(dǎo)向性在于告訴人們可以做什么、不可以做什么，表現(xiàn)為權(quán)利性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范的統(tǒng)一。制度的規(guī)范性在于權(quán)利的實現(xiàn)如何保障和義務(wù)的違反如何懲處兩個方面。因此，在高校規(guī)章制度內(nèi)容的設(shè)計上，既要有保障權(quán)利如何實現(xiàn)的內(nèi)容，又要有違反義務(wù)和規(guī)定如何懲處的條款。實踐中，很多高校的規(guī)章制度只從正面規(guī)定了如何做，卻沒有跟進(jìn)相應(yīng)的責(zé)任追究條款，大大削弱了制度的權(quán)威性。

要在高校規(guī)章制度的建設(shè)中完善問責(zé)內(nèi)容，以增強規(guī)章制度的實效性、嚴(yán)肅性和可操作性。高校規(guī)章制度的問責(zé)條款應(yīng)該包括以下內(nèi)容：一是構(gòu)成條件。構(gòu)成條件是責(zé)任追究的前提，首先，條件應(yīng)該對應(yīng)正面規(guī)定窮盡違反的各種情形，不得漏項，否則就會產(chǎn)生制度的漏洞；其次，條件的表述應(yīng)該明確具體，防止彈性和歧義。二是認(rèn)定主體。認(rèn)定主體是界定行為人的行為符合責(zé)任追究條件的有權(quán)機構(gòu)。三是認(rèn)定程序。這是指認(rèn)定的步驟、方式、報批程序等方面的問題。四是問責(zé)條款的具體內(nèi)容。內(nèi)容必須明確具體，要有一定彈性，但彈性不能過大?！?/p>

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)）

[責(zé)任編輯：蔡桂蘭]