“信訪悖論”及其出路

于建嶸

在信訪博弈中出現(xiàn)的國家常常會處在一個左右為難的困境中：既要為民做主保持其美好的形象，又要防止有人借機(jī)滋事無理取鬧；既要對某些基層政府的違法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲彈壓，又不得不在一定程度上維護(hù)基層官員的既得利益以激勵其執(zhí)行中央政令的積極性。

為應(yīng)對2009年信訪形勢依舊嚴(yán)峻的情況，政府希望通過大接訪、基層官員培訓(xùn)等措施，集中解決“信訪遺留問題”，“把不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)”。有的地方還成立了集中處理信訪歷史遺留問題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室這樣的機(jī)構(gòu)。在新聞報道中，人們經(jīng)?？吹侥车啬彻偻ㄟ^大接訪化解了多年遺留的信訪難題等等。

筆者在地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方官員最頭疼的還是“去北京”。經(jīng)濟(jì)危機(jī)只是其中一個方面，可以說不是最主要的方面。最主要的是，2009年的重大節(jié)日比較多，敏感日子電比較多。尤其值得注意的是奧運(yùn)會遺留的問題。奧運(yùn)期間，通過各種方式穩(wěn)定住的一批進(jìn)京信訪民眾，2009年可能會重新踏上進(jìn)京之路。這讓有關(guān)方面比較緊張。

假如總理親自接訪

大接訪客觀上當(dāng)然能夠減少進(jìn)京數(shù)量。

溫家寶總理在全國“兩會”《政府工作報告》中說，“堅持領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部處理群眾來信和接待群眾來訪制度，服務(wù)群眾，化解矛盾?！贝搜砸怀觯⒓淳统蔀榱嗣襟w關(guān)注的焦點(diǎn)。有媒體甚至不遠(yuǎn)萬里來電詢問。筆者的回答是，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部接訪制度的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是好的，是希望各地領(lǐng)導(dǎo)干部能負(fù)起責(zé)任來，親自解決民眾的具體問題，以構(gòu)建和諧社會，但實際效果可能并不一定理想。因為領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪本身就是一種與現(xiàn)代國家管理職權(quán)化原則相悖的制度?，F(xiàn)代國家最重要的規(guī)則之一，就是各司其職，各負(fù)其責(zé)。在這種規(guī)則面前，不是處理任何問題，都得主要領(lǐng)導(dǎo)干部親自處理，甚至可以說，主要領(lǐng)導(dǎo)干部并非有權(quán)處理某些具體的糾紛。只有各司其職，才能各負(fù)其責(zé)。如果主要領(lǐng)導(dǎo)可以隨意對下面職權(quán)部門負(fù)責(zé)的事情指手畫腳，最終的結(jié)果就是無人負(fù)責(zé)。

為了說明這個道理，我們不妨假設(shè)，總理親自接訪。當(dāng)然，憑著總理的威望和掌握的權(quán)力，有可能解決某些具體的糾紛，維護(hù)了某些人的合法權(quán)益，也可以讓總理獲得親民愛民的好名聲。但一個直接后果則是，就會有更多的人到北京來找總理解決問題?？偫砻刻焓裁磩e的事都不干，也接待不過來。更為嚴(yán)重的是，總理并不能對任何信訪問題都批示，有些問題就是批示了也不一定能解決。這樣民眾就會希望找比總理還要大的官?？床∫欢ㄒ颐t(yī)，上訪一定要找大官是同樣的道理?，F(xiàn)在許多來北京上訪的群眾，為何堅持?jǐn)?shù)年，就是希望有一天皇天開眼，能獲得總書記和總理的批示，以求問題的解決。

為何就是總理親自接防也不能從根本上解決民眾的信訪糾紛，反而有可能產(chǎn)生更多更嚴(yán)重的問題呢?在筆者看來，這與我國信訪制度存在根本性缺陷是分不開的。

筆者把當(dāng)前中國信訪活動面臨困境的制度性根源稱為“信訪悖論”。筆者是從信訪活動的參與各方來理解和闡述這個悖論的。在筆者看來，信訪民眾、信訪官員、基層政府和中央政府對信訪制度的理解和運(yùn)用，無論是目標(biāo)和手段都并不完全相同。在某種意義上，信訪就是參與各方運(yùn)用國家權(quán)力和實現(xiàn)利益的博弈，是參與各方追尋自身利益最大化的制度平臺。

中央政府在信訪問題上面臨的困境是多方面的。對此，學(xué)者李宏勃有過很形象的分析。他說，“在信訪博弈中出現(xiàn)的國家常常會處在一個左右為難的困境中：作為游戲規(guī)則的制定者與仲裁者，國家既要保證言語的暢通并以此抵制基層政府的官僚主義，但又無力應(yīng)付有時洶涌而來的大規(guī)模的進(jìn)京上訪和集體上訪以及因此對社會造成的沖擊；國家既要為民作主保持其美好的形象，又要防止有人借機(jī)滋事無理取鬧；既要對某些基層政府的違法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲彈壓，又不得不在一定程度上維護(hù)基層官員的既得利益以激勵其執(zhí)行中央政令的積極性?！?/p>

那么，為何國家會遇到如此難堪的困境呢?

減壓閥如何變成了增壓器

從中央政府設(shè)立信訪制度的政治目標(biāo)及其歷史演進(jìn)過程可以看出，在中國共產(chǎn)黨奪取國家政權(quán)之初，國家的最高決策者所倡導(dǎo)的信訪制度不僅具有諸如深化政權(quán)合法化、化解劇烈社會矛盾、貫徹政策和實現(xiàn)社會動員等功能，而且還可以實現(xiàn)對官員非常規(guī)控制。然而，中央政府馬上就發(fā)現(xiàn)，這個非常規(guī)控制的一個重要后果，就是問題向中央集中。早在1963年，中共中央和國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》中就承認(rèn)：“如此眾多的群眾來北京要求解決各種具體問題，這給中央機(jī)關(guān)的工作增加很多困難。”

為此，中央要求各省、市、自治區(qū)的黨委和人委，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，“努力做到使群眾的各種具體問題就地解決”，“地方各級組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真處理上級交辦的案件，并按期回報處理結(jié)果。對于中央、國務(wù)院交辦并要結(jié)果的案件，應(yīng)當(dāng)及時處理，一般問題在三個月內(nèi)向中央、國務(wù)院回報處理結(jié)果。個別案件復(fù)雜，一時難以查清，到時不能結(jié)案回報的，應(yīng)當(dāng)說明原因，并提出結(jié)案日期”，并通過黨的各級監(jiān)察委員會“經(jīng)常對各級黨委和人委處理人民來信來訪工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查”。從此之后，各種信訪責(zé)任追究制也就越來越具體和越來越嚴(yán)格。也就是說，中央試圖通過對地方黨政施壓來消解大量民眾來京求決的制度效應(yīng)，以確保信訪的制度性目標(biāo)的實現(xiàn)。

然后，地方黨政為了自身的政治利益，采取各種手段消解來自中央的壓力，并使信訪的制度性目標(biāo)發(fā)生異化，最后導(dǎo)致壓力轉(zhuǎn)移到中央。中央要求地方政府把問題解決在基層，在地方黨政看來，最直接的意義就是想盡辦法不讓民眾進(jìn)京上訪。因此，各級地方不得不把信訪量作為最為重要的考核指標(biāo)，以層層往下施壓。而為了達(dá)到這些考核指標(biāo)，各地方政府試圖通過包括銷號等方式減少進(jìn)京上訪的登記量。也就是說，中央對地方施加壓力，本意或許是促使包括縣政府在內(nèi)的地方政府切實為上訪民眾解決問題、主持正義，從而舒解民怨，增進(jìn)社會和諧，或者至少減少社會的不和諧。但是，面對中央的壓力，地方政府往往并不是去解決問題，而是對上訪群眾采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、連坐等控制手段壓制上訪人員。

當(dāng)然，我們不是說地方政府根本不想解決問題，因為有很多問題確實不是地方政府能夠解決的，也有很多問題是任何政府都不能解決的。但是，地方政府對于上訪人員的壓制常常激起更大的怨憤。有些上訪人員，本來可能是無理上訪，但是一旦被地方政府打擊，比如勞教，那么因為上訪被勞教便成了他們上訪的有理緣由。中央的意圖與效果南轅北轍的最好例子是銷賬。中央建立和維持信訪制度，本意或許包括借用民眾的力量防范腐敗。然而，中央加強(qiáng)信訪工作的客觀效果卻恰恰相反。有些地方政府甚至用納稅人的錢賄賂包括國家信

訪局在內(nèi)的上級信訪部門，以求減少信訪登記量。

特別值得注意的是，信訪民眾是完全能夠認(rèn)識到地方政府與中央因不一致所產(chǎn)生的困境的。對他們而言，如何利用這種困境和壓力來保障自己的權(quán)益或獲得制度外的利益也是一種理性的選擇。因此，地方政府越是阻止民眾進(jìn)京上訪，民眾進(jìn)京上訪的動力越大。有的上訪人員相信一個行動邏輯，那就是被他們視為對手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么。

他們的心理軌跡似乎是這樣的：縣政府不讓上北京?很好，這說明縣政府怕我們上北京，為了迫使縣政府解決問題，我們就一定去北京。一旦群眾突破地方的重重防線，他們不僅持續(xù)進(jìn)京上訪，還采用各式各樣的“非正常上訪”，諸如到使館區(qū)靜坐，造訪國家領(lǐng)導(dǎo)人駐地，甚至采取跳金水河等激烈手段，制造產(chǎn)生政治壓力的事件。然而，這樣做的后果就是地方政府采取更為嚴(yán)厲的辦法對待信訪民眾。這樣，也就不得不動搖全社會包括信訪民眾對信訪制度的信任。這種情況表明，信訪制度或許不那么有效，上訪人員也不一定認(rèn)為信訪制度有多大用處。這樣一來，就有可能使信訪制度就從減壓閥變成了增壓器。

在筆者看來，這些缺陷最主要的根源在于信訪運(yùn)行的邏輯和規(guī)則與中國的集權(quán)政治體制一脈相承，最集中的表現(xiàn)就是建立在壓力體制之上的信訪責(zé)任追究制。筆者認(rèn)為，要從國家政權(quán)建設(shè)和執(zhí)政安全的高度來認(rèn)識對信訪制度進(jìn)行改革的重要性，并從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標(biāo)和信訪體制。

鏈接信訪改革“三策”

短期的行政治標(biāo)之策：是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會穩(wěn)定。具體來說，中央減少對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責(zé)任追究制，不要求地方政府來京接訪：中央信訪部門不再給省市開信訪移辦單；不對信訪公民的信訪級別作特別的限制；由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。

中期的法律治標(biāo)之策：是強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件。由上級法院和檢察院下派一級設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)，并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級法院和檢察院管理和保障。通過樹立國家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可以把社會矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動。

長期的政治治本之策：是撤銷各級政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。具體來說，組織各級人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；公布各級人民代表的聯(lián)系方式；建立全國信訪網(wǎng)，并把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評議。允許社會各階層建立利益表達(dá)組織，以法律允許的方式讓他們通過集會示威等方式表達(dá)利益。這樣做，使各層級各選區(qū)的人大代表有了一項新的具體職責(zé)，將為人民代表逐步專職化和與此相應(yīng)的人代會逐步實質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責(zé)兩方面的條件，還可以節(jié)約大量的社會資源，克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。最關(guān)鍵的是中國政治改革的方向要容許各種社會利益表達(dá)組織的存在，只有讓社會各階層都有自己的利益表達(dá)組織，才能產(chǎn)生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現(xiàn)代社會。