我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀及發(fā)展研究

張玉庭

摘要：生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)、分析總結(jié)了我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題，在全面分析和總結(jié)我國(guó)生態(tài)問(wèn)題的現(xiàn)狀和原因的基礎(chǔ)上，提出了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性和必然性，井對(duì)我國(guó)建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制以及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)問(wèn)題；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制I可持續(xù)發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：X171文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)24-0074-02

1我國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

我國(guó)在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面取得了一定的成效，但是我國(guó)生態(tài)環(huán)境的總體形勢(shì)是嚴(yán)峻的?！笆晃濉逼陂g，盡管我國(guó)環(huán)境保護(hù)取得了積極的進(jìn)展和成效，但是環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)的形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，長(zhǎng)期累積的環(huán)境問(wèn)題尚未解決，新的環(huán)境問(wèn)題又不斷產(chǎn)生，一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。只有充分認(rèn)識(shí)環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性，重要性和緊迫性，采取一切必要的強(qiáng)有力的綜合措施，特別是市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)措施，即建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能確保環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的主要問(wèn)題

一是基礎(chǔ)研究薄弱。生態(tài)價(jià)值是一個(gè)相對(duì)的概念，難以用貨幣來(lái)進(jìn)行衡量。而且補(bǔ)償對(duì)象有時(shí)很難準(zhǔn)確界定。如何科學(xué)準(zhǔn)確地界定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象，成為制約生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在全面實(shí)施的一個(gè)很重要因素。

二是補(bǔ)償方式比較單一，沒(méi)有建立良性投融資機(jī)制。資金渠道以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)為西部地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式f投入主要以國(guó)家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個(gè)地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費(fèi)。

三是現(xiàn)行的財(cái)稅政策不完善，在一定程度上限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。例如，我國(guó)現(xiàn)行的資源稅政策，計(jì)稅依據(jù)是銷(xiāo)售量或自用量，而不是開(kāi)采量，客觀(guān)上鼓勵(lì)了企業(yè)對(duì)資源的濫采濫用，造成了資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。

四是征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭車(chē)收費(fèi)”的方式，收費(fèi)和使用主要以部門(mén)或行業(yè)為界，而他相關(guān)行業(yè)和部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入得不到補(bǔ)助，在一定程度上影響相關(guān)單位保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

五是全國(guó)還沒(méi)有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系，缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞，目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國(guó)家投入巨額資金的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)償廣泛存在著地方和部門(mén)漁利行為，高額的管理成本已經(jīng)危及到了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

六是法律法規(guī)體系不健全。我國(guó)的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律對(duì)植樹(shù)造林、草地保護(hù)做出了明確規(guī)定，但約束力不強(qiáng)，法律條款之間存在著矛盾，影響了生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。

3建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則

3.1堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)排污誰(shuí)付費(fèi)”的原則

這個(gè)原則明確體現(xiàn)了科學(xué)合理和實(shí)事求是的精神，只有依照這個(gè)原則制訂的生態(tài)補(bǔ)償政策以及建立的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的、科學(xué)的、合理的、長(zhǎng)效的政策和機(jī)制。因此。制訂的生態(tài)補(bǔ)償政策以及建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首先要明確“誰(shuí)是開(kāi)發(fā)方、誰(shuí)是保護(hù)方、誰(shuí)是破壞方、誰(shuí)是恢復(fù)方、誰(shuí)是受益方、誰(shuí)是補(bǔ)償方、誰(shuí)是排污和誰(shuí)付費(fèi)方”，并在此基礎(chǔ)上來(lái)制訂政策和建立機(jī)制。

3.2公平、公正的分配原則

生態(tài)補(bǔ)償是社會(huì)資本和財(cái)富的再分配和分布過(guò)程，受益地區(qū)和群體將部分財(cái)富和資本補(bǔ)償給保護(hù)區(qū)群眾，改善保護(hù)區(qū)群眾生活條件和生產(chǎn)條件，提高保護(hù)區(qū)群眾生活水平，增強(qiáng)保護(hù)區(qū)地區(qū)的發(fā)展能力和實(shí)力，促進(jìn)保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，促進(jìn)社會(huì)公平，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，抑制和消除因生態(tài)保護(hù)引發(fā)的社會(huì)摩擦沖突，緩解區(qū)域間緊張關(guān)系。

3.3堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)的原則

我國(guó)地域廣大，人口眾多，東、中、西、南、北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活水平有了較大的區(qū)別，環(huán)保的任務(wù)、目標(biāo)及其優(yōu)先順序也不盡相同，生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)、標(biāo)準(zhǔn)也不會(huì)一樣，因此，制訂生態(tài)補(bǔ)償政策以及建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要采取實(shí)事求是的態(tài)度，特別是中央和省一級(jí)要堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)的原則。

3.4堅(jiān)持中央指導(dǎo)、地方推動(dòng)、公眾參與的原則

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要根據(jù)中央和地方的職責(zé)，分別推動(dòng)。如目前中央應(yīng)抓緊出臺(tái)《國(guó)家關(guān)于在重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制工作導(dǎo)則》以指導(dǎo)全國(guó)各地的生態(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制試點(diǎn)工作。各地應(yīng)按照中央領(lǐng)導(dǎo)的講話(huà)和一系列中央文件精神，積極地開(kāi)展試點(diǎn)工作。

4建立科學(xué)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

(1)只有建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，才能真正避免破壞行為的發(fā)生。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)供給需要相關(guān)的投入成本，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和重建的地區(qū)及人們必然存在一定的直接的和間接的甚至是長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)損失。而生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)卻具有明顯的公共物品特征，消費(fèi)者不會(huì)主動(dòng)付費(fèi)，也很難進(jìn)行收費(fèi)。這就使其生產(chǎn)者的投入不能直接到市場(chǎng)上通過(guò)交換順利得到收益補(bǔ)償。所以，只有建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，才能真正避免破壞行為的發(fā)生。

(2)要建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建地區(qū)及人們進(jìn)行合理的補(bǔ)償，必須首先對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的直接投入成本及效益進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算，只有這樣才能保證保護(hù)和重建行為的科學(xué)性。

(3)在建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中，資金積累和籌措的不足是最主要的瓶頸。多年來(lái)由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護(hù)措施等方面的偏差，雖然目前我國(guó)已開(kāi)始實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策，如在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了排污收費(fèi)制度，一部分地區(qū)已開(kāi)始征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。但是我國(guó)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策還很不完善，我國(guó)當(dāng)前通過(guò)各種渠道征收的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際的需要。

5建立健全我國(guó)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策與建議

(1)需要加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)，急需以法律形式，將補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施確立下來(lái)，為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收政策，增收生態(tài)補(bǔ)償稅，開(kāi)征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對(duì)象擴(kuò)大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開(kāi)征森林資源稅和草場(chǎng)資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷(xiāo)售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，對(duì)非再生性、稀缺性資源課以重稅。加強(qiáng)資源費(fèi)征收使用和管理工作，增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償功能。進(jìn)一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境等各種資源稅費(fèi)的征收使用管理辦法，加大各項(xiàng)資源稅費(fèi)使用中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?，并向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜。加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作

提供法律依據(jù)，完善環(huán)境污染整治法律法規(guī)，把生態(tài)補(bǔ)償逐步納入法制化軌道，成為人們普遍認(rèn)可的社會(huì)制度。

(2)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?。一是把環(huán)境財(cái)政作為公共財(cái)政的重要組成部分，在中央和省級(jí)政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金列入財(cái)政預(yù)算，市、縣(市、區(qū))地方財(cái)政也要加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度。二是按照完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，資金的安排使用應(yīng)著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大對(duì)區(qū)域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術(shù)、新工藝開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與土地資源開(kāi)發(fā)的良性循環(huán)。三是通過(guò)貨幣幫助或?qū)嵨镅a(bǔ)貼，大力支持開(kāi)發(fā)利用沼氣、風(fēng)能、太陽(yáng)能等非植物可再生燃能源，解決農(nóng)村特別是林區(qū)農(nóng)村燃能問(wèn)題，加大生態(tài)脫貧的政策扶持力度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

(3)積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。一是培育資源市場(chǎng)，開(kāi)放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式，達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)。二是完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制。三是探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污效率。四是引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過(guò)自愿協(xié)商，實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。

(4)研究建立生態(tài)價(jià)值和環(huán)境資源評(píng)估機(jī)制。研究評(píng)價(jià)規(guī)則與方法，賦予環(huán)境和資源一定的價(jià)值和價(jià)格，依靠制度或規(guī)則確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及合適的比例等，減少人為干擾因素。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立不一定在資源環(huán)境評(píng)價(jià)體系和綠色GDP核算體系完全形成之后，而可以考慮在條件允許的情況下，先行建立，通過(guò)在補(bǔ)償過(guò)程中設(shè)計(jì)精細(xì)的交易結(jié)構(gòu)并充分利用資本市場(chǎng)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，處理不容易量化的問(wèn)題，而后隨著資源環(huán)境評(píng)價(jià)體系和綠色GDP核算體系的不斷完善，逐步修改生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，最終使之得到完善。這種新的核算體系可以使生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性得到顯現(xiàn)，能夠更確切地說(shuō)明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而有助于提高全國(guó)特別是西部地區(qū)的環(huán)保意識(shí)和建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的積極性。

(5)加強(qiáng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作，必須有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)理順和完善管理體制，克服多部門(mén)分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強(qiáng)部門(mén)、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補(bǔ)償資金和資源，形成合力，共同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的加快建立。處理好中央與地方的關(guān)系，中央政府應(yīng)該主要為地方建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供政策導(dǎo)向、法規(guī)基礎(chǔ)，同時(shí)引導(dǎo)建立一些全國(guó)性、區(qū)域性、跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并為地方生態(tài)建設(shè)與補(bǔ)償提供一定的財(cái)力支持。中央政府重點(diǎn)解決重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和跨界中型流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題，重要生態(tài)功能區(qū)以國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)為重點(diǎn)；地方政府主要建立好城市水源地和本轄區(qū)內(nèi)小流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并配合中央政府建立跨界中型流域的補(bǔ)償問(wèn)題。要積極借鑒國(guó)外在生態(tài)補(bǔ)償方面的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，健全政策法規(guī)，完善管理體制，拓寬資金渠道，努力實(shí)現(xiàn)從國(guó)家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個(gè)層面對(duì)生態(tài)保護(hù)付出代價(jià)者給予合理補(bǔ)償，在實(shí)踐中不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。