論科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下電力產(chǎn)業(yè)管理體系改革

徐德義 楊代華 吳振球

摘要：黨的十七大提出：深化壟斷行業(yè)改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管。當(dāng)前我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)存在的壟斷勢(shì)力增強(qiáng)、銷售市場(chǎng)合謀、接入歧視以及經(jīng)濟(jì)效率低下等問(wèn)題，與我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)縱向拆分的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，非中立性、多級(jí)多頭配置的管制權(quán)力以度經(jīng)濟(jì)管制體系與運(yùn)行機(jī)制有很大關(guān)聯(lián)，為了有效解決上述問(wèn)題，必須科學(xué)設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)，優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；合理配置管制權(quán)力，避免出現(xiàn)接入數(shù)量與價(jià)格歧視；明確政府經(jīng)濟(jì)管制權(quán)限，制定有效的電力交易規(guī)則等。

關(guān)鍵詞：電力產(chǎn)業(yè)；微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；管制體系；接入歧視

中圖分類號(hào)：F402文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)24-0062-01

黨的十七大報(bào)告指出：要“深化壟斷行業(yè)改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督?！蔽覈?guó)電力工業(yè)起步于政府高度統(tǒng)一集中管理、國(guó)有電力企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的模式。從1985年起，經(jīng)過(guò)電力投資體制改革、電力管制體制改革試點(diǎn)與探索、電力管制體制改革實(shí)施等三個(gè)階段的改革，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)管制體系與運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了廣泛而深刻的變革。23年艱難的持續(xù)改革，在取得大量成績(jī)，積累產(chǎn)業(yè)重組、重構(gòu)經(jīng)濟(jì)管制權(quán)力與體系機(jī)制_的同時(shí)，仍然存在壟斷勢(shì)力增強(qiáng)、銷售市場(chǎng)合謀、接人歧視等問(wèn)題。

1當(dāng)前我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)管制體系與機(jī)制的特征

電力產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，地位和作用極其重要。為了提高電力產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率，滿足經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展導(dǎo)致的電力急劇增長(zhǎng)需求，國(guó)家對(duì)電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了三次大的體制改革。經(jīng)過(guò)這三次大的改革，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的微觀市結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)管制體系與運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)出新的面貌與特征。

(1)縱向拆分的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。一般而言，電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程由發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)組成。2002年10月。國(guó)家電力體制改革正式啟動(dòng)并實(shí)施。在發(fā)電環(huán)節(jié)，存在三類企業(yè)：獨(dú)立發(fā)電企業(yè)(華能、大唐、國(guó)電、華電、中電)、其它中央電力企業(yè)、地方投資電力企業(yè)。在輸電環(huán)節(jié)，有國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司。在配售環(huán)節(jié)，有各省(市、自治區(qū))電力公司。其中，地方投資電力企業(yè)。部分是地方政府投資興辦的企業(yè)，部分是各省(市、自治區(qū))電力公司投資興辦的企業(yè)。在輸配售環(huán)節(jié)，由于歷史、管制方面的原因，形成了具有壟斷性質(zhì)的完全縱向一體化結(jié)構(gòu)。

(2)經(jīng)濟(jì)管制權(quán)力的非中立性、多級(jí)多頭配置。在電力產(chǎn)業(yè)，需要對(duì)上網(wǎng)電量、上網(wǎng)價(jià)格進(jìn)行管制，然而上網(wǎng)數(shù)量權(quán)、定價(jià)權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)并非由一個(gè)統(tǒng)一的中立機(jī)構(gòu)——電力監(jiān)管委員會(huì)來(lái)行使，而是由多個(gè)利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)來(lái)行使。這是由以下原因造成的：一是電力產(chǎn)業(yè)的物理特性要求由下游(售電環(huán)節(jié))向上游(生產(chǎn)環(huán)節(jié))發(fā)出生產(chǎn)指令，所以一定的上網(wǎng)數(shù)量權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)必須由網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商來(lái)掌握。二是由于沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的電力系統(tǒng)調(diào)度中心，上網(wǎng)電價(jià)仍然采取個(gè)別成本核準(zhǔn)生成機(jī)制，地方政府的物價(jià)管理部門和地方電力公司都有一定的決策權(quán)。三是“省為實(shí)體”的體制改革，使電力產(chǎn)業(yè)并未脫離地方政府的干預(yù)，相反借助產(chǎn)權(quán)和部分人事安排的權(quán)力，對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的投資、生產(chǎn)和市場(chǎng)交易進(jìn)行著全方位的行政性管理。在上述三個(gè)方面原因的綜合作用下，導(dǎo)致不同投資主體興辦的電力企業(yè)無(wú)法展開(kāi)有效競(jìng)爭(zhēng)，存在著銷售市場(chǎng)合謀、接人數(shù)量與價(jià)格歧視等問(wèn)題。

2我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)管制體系與機(jī)制存在的問(wèn)題

(1)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)存在部分一體化壟斷問(wèn)題，造成經(jīng)濟(jì)效率低下。電力產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率取決于電力市場(chǎng)的微觀結(jié)構(gòu)。高效率的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)如紐伯里(2002)所言：“自由化和競(jìng)爭(zhēng)性的電力供應(yīng)產(chǎn)業(yè)必須有一個(gè)市場(chǎng)，電力企業(yè)可以在市場(chǎng)上售電。消費(fèi)者和交易商可以從市場(chǎng)上購(gòu)電，輸電和配電系統(tǒng)則作為公共運(yùn)營(yíng)商，電力生產(chǎn)可以自由進(jìn)入，最終消費(fèi)者可以自由選擇供應(yīng)商簽訂供電合同?！币簿褪钦f(shuō)，具有巨大網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性的輸電和配電系統(tǒng)的利益中立性是保證電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)鍵所在。然而，我國(guó)當(dāng)前電力產(chǎn)業(yè)輸配售環(huán)節(jié)，的縱向一體化壟斷以及壟斷者舉辦發(fā)電企業(yè)，極大地破壞了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的利益中立性。據(jù)吳振球(2006)研究，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率是較為低下的。

(2)電力調(diào)度權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)配置不當(dāng)。造成接人數(shù)量與接入價(jià)格歧視。我國(guó)當(dāng)前將部分電力調(diào)度權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)配置給輸配售縱向一體化壟斷者。該壟斷者借助這一隱性的、難以被政府經(jīng)濟(jì)管制者察覺(jué)的權(quán)力，對(duì)獨(dú)立發(fā)電企業(yè)實(shí)施了接人數(shù)量歧視與價(jià)格歧視。據(jù)白讓讓(2008)研究，上網(wǎng)電價(jià)和電量在目前管制體系下，存在著多樣化和不規(guī)范的特點(diǎn)，包括國(guó)家批準(zhǔn)價(jià)、競(jìng)價(jià)電價(jià)、聯(lián)運(yùn)電價(jià)和市場(chǎng)開(kāi)拓電價(jià)等多種形式，相應(yīng)地，這些計(jì)價(jià)方式存在著不同類型的上網(wǎng)電量。2003年，華能、大唐、國(guó)電、華電、中電五大獨(dú)立發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價(jià)格僅相當(dāng)于地方投資企業(yè)的82.45％。2005年，雖然經(jīng)過(guò)國(guó)家連續(xù)兩年的電價(jià)整頓，但五大獨(dú)立發(fā)電企業(yè)的計(jì)劃外電價(jià)仍比地方投資企業(yè)低10％以上。2005年國(guó)家大幅度提高上網(wǎng)電價(jià)后。省級(jí)電力公司計(jì)劃外電量的增加幅度比五大獨(dú)立發(fā)電企業(yè)至少高出50％。

C3)電力市場(chǎng)分割，難以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，一般而，言，五大獨(dú)立發(fā)電企業(yè)和其它中央發(fā)電企業(yè)的產(chǎn)能較大，但是由于電力市場(chǎng)分割和接人數(shù)量歧視，往往難以發(fā)揮其生產(chǎn)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低平均生產(chǎn)成本。

3進(jìn)一步深化電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)管制體系與機(jī)制改革的建議

(1)科學(xué)設(shè)計(jì)電力市場(chǎng)，優(yōu)化電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。電力產(chǎn)業(yè)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，是有效進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制、提高電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的前提。應(yīng)該繼續(xù)延續(xù)并深化“廠網(wǎng)分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)重組”改革，有序?qū)嵤┹斉洵h(huán)節(jié)與售電環(huán)節(jié)的分離。從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面降低市場(chǎng)壟斷力。即發(fā)電環(huán)節(jié)、售電環(huán)節(jié)兩端放開(kāi)，實(shí)施開(kāi)放式、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，輸配環(huán)節(jié)由獨(dú)立的、公共的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)。

(2)合理配置管制權(quán)力，避免出現(xiàn)接人數(shù)量與價(jià)格歧視。按照“政企分開(kāi)”的原則，經(jīng)濟(jì)管制權(quán)力只應(yīng)該賦予給政府。但由于接人電網(wǎng)的特殊性。輸配環(huán)節(jié)的公共運(yùn)營(yíng)商實(shí)際上擁有電力調(diào)度與運(yùn)營(yíng)權(quán)；等同于擁有一定的管制權(quán)。為了防止公共運(yùn)營(yíng)商與發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)，必須將他們之間原有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系分離開(kāi)來(lái)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)重組，切斷利益鏈條。分離后的公共運(yùn)營(yíng)商與發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)必須是完全獨(dú)立的，沒(méi)有任何利益關(guān)系。這樣，公共運(yùn)營(yíng)商才能心無(wú)旁鶩地為公共利益服務(wù)，從而避免出現(xiàn)接人數(shù)量與價(jià)格歧視，為自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造有利條件。

(3)明確政府經(jīng)濟(jì)管制權(quán)限，制定有效的電力交易規(guī)則。必須以法律、法規(guī)的形式，明確政府經(jīng)濟(jì)管制部門管制電力產(chǎn)業(yè)的權(quán)限。政府經(jīng)濟(jì)管制部門對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)，發(fā)電環(huán)節(jié)實(shí)行完全放開(kāi)，自由競(jìng)爭(zhēng)的體制，售電環(huán)節(jié)實(shí)行有限放開(kāi)、有限競(jìng)爭(zhēng)的體制。輸配環(huán)節(jié)維持國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司兩網(wǎng)并存，各自壟斷經(jīng)營(yíng)一定區(qū)域，進(jìn)行間接競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)有公共運(yùn)營(yíng)商格局。包括上網(wǎng)電力數(shù)量、上網(wǎng)電價(jià)、上網(wǎng)質(zhì)量等在內(nèi)的管制權(quán)力分別由國(guó)家經(jīng)濟(jì)管制部門、公共運(yùn)營(yíng)商共同行使，以國(guó)家經(jīng)濟(jì)管制部門為主，國(guó)家經(jīng)濟(jì)管制部門必須借鑒世界上電力管制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與管理手段，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，制定出切實(shí)可行的電力交易規(guī)則：公共運(yùn)營(yíng)商必須從產(chǎn)權(quán)上、人事權(quán)上切斷與發(fā)電環(huán)節(jié)、售電環(huán)節(jié)一切企業(yè)的聯(lián)系；上網(wǎng)電力數(shù)量、上網(wǎng)電價(jià)、上網(wǎng)電力質(zhì)量完全由中央管制部門決定，地方政府、地方物價(jià)部門不得參與、干預(yù)，只需接受中央管制部門的安排l發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，售電企業(yè)實(shí)行投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，最有效率的售電企業(yè)被允許經(jīng)營(yíng)售電，公共運(yùn)營(yíng)商向售電企業(yè)，售電企業(yè)向消費(fèi)者、產(chǎn)業(yè)用戶出售的電價(jià)以聽(tīng)證會(huì)等民主形式確定。