論我國制度供給的不足及完善

陳潔琳

[摘要]制度供給作為政府的一項必要職能，在中國日益市場化的今天起著重要的作用。但政府在這方面仍有許多不足之處。政府應(yīng)進(jìn)一步完善我國政府的制度供給體系，提高制度供給的有效性、科學(xué)性及效率。

[關(guān)鍵詞]政府；制度供給；制度變遷

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2009)02-0043-03

沒有規(guī)矩，不成方圓。不可想象，在一個沒有規(guī)范約束的社會環(huán)境中，人們將如何進(jìn)行基本的社會活動。而一般規(guī)范的實體就是社會制度。提供有效的社會制度對于國家、群體以及公民的生存與發(fā)展有著重要意義。

一、制度供給及其功能

(一)制度與制度供給

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的著名學(xué)者斯諾認(rèn)為，制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”。制度供給“是創(chuàng)新和維持一種制度的能力”。制度供給總是在有制度變遷需求的情況下產(chǎn)生。它取決于社會中各階層、團(tuán)體之間利益與力量之間的博弈。沒有制度變遷的需求，制度供給就缺少了動力。因此制度供給總是遵循著“需求——供給”的規(guī)律。

根據(jù)制度的基本含義，我們大體上可以把制度分為三種類型。第一，易變更的制度。它具體包括各級政府制定的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)是“約束特定行為模式和關(guān)系的一套行為規(guī)則”。由于社會環(huán)境的不斷變化，對于具體操作規(guī)則的要求也在演變。這些法律法規(guī)在一定時期內(nèi)就會修訂。第二。較穩(wěn)定的制度。此類制度主要是指憲法、國家綱領(lǐng)、基本國策等。他們是帶有一定長遠(yuǎn)性、宏觀性的制度安排，具有指導(dǎo)制定法律法規(guī)的作用。因此在較短時間內(nèi)較為穩(wěn)定。如我國堅持四項基本原則100年不動搖。但這類制度在完成其特定歷史使命之后還是會有所變動。并不是一成不變的。第三，不易變更的制度。它主要是指行為規(guī)范和倫理道德。它也是構(gòu)成制度的一個重要方面，也是一種特殊的制度。它無形地滲透到我們生活的方方面面。由于行為規(guī)范和倫理道德都是在一定意識形態(tài)的影響下緩慢形成的，因此它的穩(wěn)定性最強(qiáng)，也最不易改變。然它的規(guī)范約束作用也是不容忽視的。

(二)政府制度供給的功能

第一，經(jīng)濟(jì)功能。未來學(xué)家托夫勒指出：經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新的時代浪潮的形成。關(guān)鍵不在于科技，不在于人，而在于制度?？梢?，制度和制度供給對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的作用。政府作為制度供給的主體，當(dāng)仁不讓地?fù)?dān)負(fù)著為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供相應(yīng)制度的責(zé)任。在利益主體、利益關(guān)系、獲取利益途徑日趨多元化，規(guī)模經(jīng)濟(jì)迅速膨脹的今天。作為最小經(jīng)濟(jì)單位的個人所能做的實在太小了，個人根本不能掌握社會發(fā)展各個方面的信息，信息嚴(yán)重不對稱。政府在掌握政治權(quán)威的前提下有能力進(jìn)行有效地分配、維護(hù)、增進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！罢谋匾栽谟冢核歉傎愐?guī)則的裁判者?！钡诙?，安全功能。政府制度供給的安全功能體現(xiàn)在制度供給合理，“可以有效提升政府信用，增加政府調(diào)動政治資源的能力，從而有利于政治發(fā)展。”當(dāng)政府的管理過程步上法制化的軌道，社會才有望實現(xiàn)公正、公平，社會矛盾才得以緩解。政府的威信樹立后，才能贏得更廣泛的政治資源，維護(hù)社會的和諧安定。第三，文化素質(zhì)功能。一個民族乃至一個國家的文化素質(zhì)在一段時期內(nèi)都是不易改變的。這種文化素質(zhì)包含意識形態(tài)、價值觀、習(xí)慣等一些非正式制度。它對人們的影響是潛移默化的，但這并不表示其重要性可以被忽視。本文所指的制度供給主要是針對正式制度?！半S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原來制度安排中的一些會變得過時，其原因在于人們?yōu)榱藦哪芴峁└喾?wù)或降低交易費(fèi)用的機(jī)會中得到好處而需要新的制度安排?！边@些正式制度的變化也影響著非正式制度的變遷。在政府的制度引導(dǎo)下，人們的文化素質(zhì)會有一個漸進(jìn)式的變化，而這種變化是需要時間來印證的。

二、目前中國政府制度供給存在的問題

目前，我國的制度供給上存在著許多不足。在許多情況下是事后補(bǔ)救，沒有事前預(yù)防的制度保障。三鹿奶粉事件又一次提醒了我們，完善政府制度供給刻不容緩。

(一)制度供給主體存在問題

第一，制度供給主體缺少多元化。

制度的供給主要來自政府、非政府組織和個人。而在我國，制度供給幾乎都是由政府提供，非政府組織和個人在制度供給過程中發(fā)揮的作用微乎其微。這樣就會出現(xiàn)“在給定同樣參與者的情況下，制度安排的成本可能最小，因為每個參加者都受制于政府的強(qiáng)制權(quán)力，不管他有多少不愿意，他都不可能選擇退出。因而政府的強(qiáng)制方案可能會產(chǎn)生極高的利益，政府可能利用其強(qiáng)制力，強(qiáng)制實現(xiàn)一個由任何自愿的談判所不可能實現(xiàn)的方案”的情況。這樣的制度供給代表的利益很可能只局限于少數(shù)人。制度對于社會的推動作用也會明顯減弱。

第二，制度供給主體供給不力。

目前中國的制度供給主要是由國家提供的，這也是歷史條件和客觀現(xiàn)實決定的。正如唐興霖所說“在中國這樣一個效率所有權(quán)結(jié)構(gòu)尚未成型，市場發(fā)育不完善的社會中，個人和團(tuán)體創(chuàng)新成本之大足以扼殺所有發(fā)自他們的創(chuàng)新沖動。只有在國家保護(hù)和推動下，才有可能實現(xiàn)創(chuàng)新成功”。但事實上，政府由于信息不對稱等原因在許多領(lǐng)域的制度供給和監(jiān)督方面都有缺位現(xiàn)象。尤其在公共服務(wù)領(lǐng)域的制度供給嚴(yán)重不足，如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育事業(yè)。在制度監(jiān)督方面的缺位主要表現(xiàn)在對地方政府“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的監(jiān)督不力。

第三，制度供給主體越位。

經(jīng)過20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，各國都特別重視政府的作用。而我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期政府包辦一切的歷史背景影響之下，政府的公共權(quán)力仍滲入到社會經(jīng)濟(jì)的各個方面，這就導(dǎo)致政府越位現(xiàn)象嚴(yán)重。有時在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，政府既想當(dāng)“裁判員”，又想做“運(yùn)動員”。指定的制度是從小團(tuán)體的利益出發(fā)，并沒有實現(xiàn)政策應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)。影響了經(jīng)濟(jì)活動的公平公正性，擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序。如何把市場這個“無形的手”和政府這個“有形的手”相結(jié)合，防止政府行為的越位已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素。

(二)無效制度供給

制度在實施后并沒有實現(xiàn)其原有的目標(biāo)，這就是所謂的無效的制度供給。導(dǎo)致無效制度供給的原因是多方面的。

第一，利益集團(tuán)沖突導(dǎo)致政策失敗。

每項新的制度出臺都意味著利益在各利益集團(tuán)中的重新分配。有些群體獲得利益會支持政策，但那些失去既得利益的團(tuán)體往往得不到相應(yīng)的補(bǔ)償(即使有補(bǔ)償也無法彌補(bǔ)失去的利益)，他們會反對這項政策，阻礙政策的實施。這對政策來說無疑是失去了政策推行的基礎(chǔ)力量。利益損失者如果在力量上壓倒利益獲得者，或是能避開統(tǒng)治者對制度執(zhí)行的監(jiān)督，那些制度就會形同虛設(shè)，無法發(fā)揮其作用，導(dǎo)致制度供給失敗。

第二，制度本身設(shè)計不合理。

這種設(shè)計的不合理主要表現(xiàn)在核心制度的缺失、輔助制度的欠完善、制度結(jié)構(gòu)的混亂、制度設(shè)計不合時宜等。其中最重要的就是核心制度的缺失。它直接導(dǎo)致了整個制度

的失效，無論其他部分多么完善，核心制度的缺失卻是制度供給中無法掩蓋的敗筆。“這種核心制度是相對而言的，如對市場經(jīng)濟(jì)來說，核心制度是規(guī)范市場的激勵和約束制度，對農(nóng)業(yè)來說，就是地權(quán)制度；對企業(yè)來說，就是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，等等。”

(三)制度供給的時滯

制度供給的時滯是指在利潤出現(xiàn)和使?jié)撛诶麧檭?nèi)部化的制度供給之間存在著一定的時間間隔，或者說制度供給滯后于制度需求的狀態(tài)。在我國，制度變遷的時滯主要是由以下兩個原因?qū)е碌摹?/p>

第一，財政供給不足。

俗話說“兵馬未動，糧草先行”，政府的任何活動都需要政府財政的支持。制度計劃、實施、監(jiān)督和反饋等一系列制度供給過程都需要國家財政的支持。這些費(fèi)用都需要經(jīng)過財政部的審核，審核的一道道程序都會拖延制度供給。如果費(fèi)用超出了財政可接受的范圍。那制度設(shè)計得再好也是無法實施的。

第二，知識能力的約束。

制度供給是一種制度創(chuàng)新和制度變遷的能力，他會受到人們知識程度和認(rèn)識程度的制約。認(rèn)識事物的能力有限，設(shè)計制度的知識有限，實施制度的能力有限，這些都會導(dǎo)致制度供給滯后于制度需求。目前我國的制度經(jīng)常都是在發(fā)生事故之后才會出臺，就是因為事前的認(rèn)識不夠，沒有及時滿足制度的需要。

(四)制度供給的開放性與民眾參與程度不夠

在我國幾千年的歷史中，一直是以高度集權(quán)的君主制為主。這種把權(quán)力牢牢抓在手中的習(xí)慣一直延續(xù)到今天。黨和政府雖然一直堅持走群眾路線：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去。但是在制度供給的過程中，這種群眾路線的思想體現(xiàn)不多。制度供給基本都是政府獨(dú)自閉門造車，然后以強(qiáng)制性手段推行。在制度設(shè)計過程中與群眾交流極少，推行后也很少從群眾那獲得反饋信息。制度供給開放性不夠，群眾參與度不高，對于制度的認(rèn)同度自然也不高。這打擊了群眾參與社會治理的積極性，也一定程度上阻礙了制度在社會中的推行效果。

三、完善政府制度供給的意見

政府制度供給有可能推動整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可能變成阻礙其發(fā)展的可怕阻力。政府應(yīng)該通過科學(xué)的制度供給實踐來構(gòu)建和諧安定的社會。

首先，實現(xiàn)制度主體的多元化。

在前文中提到我國制度供給主體比較單一，主要是由政府(特別是中央政府)提供的。非政府組織和個人在制度供給中的作用被忽略了。非政府組織是指不以盈利為目的，為社會或公益服務(wù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。非政府組織是政府職能外的服務(wù)輔助機(jī)構(gòu)，一些政府無力涉及的領(lǐng)域都需要非政府組織進(jìn)行服務(wù)。增加政府與非政府組織之間的互動，政府適當(dāng)授權(quán)給非政府組織進(jìn)行制度供給，這能減少制度實施的阻礙力量。

我國是一個集權(quán)國家。有史以來，政府的權(quán)力都涵蓋了社會的各個方面。這也導(dǎo)致了當(dāng)前“大政府，小社會”的現(xiàn)實。政府作為制度供給的主體所制訂的制度都是封閉式、單向式的提供。和諧社會所倡導(dǎo)的“以人為本”的原則在制度供給中體現(xiàn)寥寥。我們應(yīng)建立一種新體制，調(diào)動民眾的積極性，吸引民眾對制度需要進(jìn)行反饋，并對制度實施過程進(jìn)行切實的監(jiān)督。

其次，減少制度供給成本，提高制度供給效率。制度供給成本可分為八類：制度設(shè)計成本、制度協(xié)調(diào)成本、制度組織成本、制度試錯成本、制度監(jiān)督執(zhí)行成本、制度反饋調(diào)整成本、利益損失群體的補(bǔ)償成本、制度供給的政治成本和風(fēng)險成本。制度供給成本過高，就容易引起制度供給擱淺。即使國家強(qiáng)制推行，地方政府也會因成本制約而陽奉陰違?？扑怪赋觯褐贫茸冞w成本涉及到了制度供給效率，所以要提高效率，降低制度供給成本是必經(jīng)之路。降低制度供給成本可以從以下幾個方面進(jìn)行。第一，科學(xué)設(shè)計制度。制度安排的科學(xué)設(shè)計會使制度安排的每一步都以最小的成本實現(xiàn)最高的效率。當(dāng)部分以優(yōu)化的結(jié)構(gòu)組成整體時，整體的功能會達(dá)到最高。只有充分的準(zhǔn)備，才能盡量降低制度成本。第二，明確制度實施各階段的責(zé)任，進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。再好的制度設(shè)計也必須加以實施才能實現(xiàn)其作用。作為制度實施主體的各級地方政府，他們的行為直接影響到制度供給成本。地方政府經(jīng)常會從自己的利益出發(fā)對制度進(jìn)行“合法”刪改，這就增加了制度的成本。國家應(yīng)對制度實施的過程加以監(jiān)督、監(jiān)控，以法律形式約束地方政府的實施過程。第三，對制度成本進(jìn)行合理分?jǐn)偂Ｒ酝闹贫裙┙o成本都是由政府負(fù)擔(dān)的。但政府的財政支出不可能完全滿足制度供給的費(fèi)用，對制度成本進(jìn)行合理分?jǐn)偸墙档椭贫瘸杀镜挠行緩健⒅贫瘸杀痉謹(jǐn)偨o制度利益獲得者，這類人在制度供給過程中獲得了利益，他們是希望并支持制度執(zhí)行的，所以他們愿意為其分擔(dān)成本。同時，將成本進(jìn)行契約交易，契約交易就是以制度未來的潛在利潤換取制度累計成本。每項制度的出臺都有其潛在利潤，地方政府在進(jìn)行制度供給時可以出售這些潛在利益。社會團(tuán)體、組織、個人通過這種契約交易分?jǐn)傊贫裙┙o的成本。同時也獲得潛在利益。

再次，鼓勵制度創(chuàng)新。創(chuàng)新是社會發(fā)展的推動器，是完善制度缺陷的關(guān)鍵。只有進(jìn)行大膽科學(xué)的創(chuàng)新，才能不斷完善制度供給體系。第一，搜索信息與積累知識。實現(xiàn)制度供給過程的信息化，提高搜索制度實施信息的速度和準(zhǔn)確率，是進(jìn)行制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。創(chuàng)新是一種需要進(jìn)行理論指導(dǎo)的活動，沒有豐富的知識積累，創(chuàng)新只會是瞎闖瞎撞。成立專家組，廣泛吸取意見；并采用頭腦風(fēng)暴法等先進(jìn)的創(chuàng)新方法，才能進(jìn)行有效地創(chuàng)新。如果只是領(lǐng)導(dǎo)者閉門造車，制度創(chuàng)新也可能帶來巨大的損失。第二，建立有效地制度創(chuàng)新模型?？茖W(xué)的模型是具有一定預(yù)測性的。在如今制度環(huán)境復(fù)雜多變，影響制度實施因素多元化的今天，建立一種有效的創(chuàng)新預(yù)測模型是十分必要的。它能減少制度創(chuàng)新的盲目性和風(fēng)險性指數(shù)。在制度供給知識經(jīng)驗的積累基礎(chǔ)之上，建立創(chuàng)新模型則更具指導(dǎo)意義。第三，設(shè)立制度創(chuàng)新專項基金。創(chuàng)新并不是一蹴而就的，他會經(jīng)歷許多曲折，如果沒有資金的支持，那創(chuàng)新就可能會半途而廢。設(shè)立專項基金對制度創(chuàng)新有著重要意義。

復(fù)次，把強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度的安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造。它由個人或一群(個)人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令或法律引入而實行。我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就屬于誘致性制度變遷。但我國大多數(shù)的制度供給都屬于強(qiáng)制性制度變遷。這受意識形態(tài)的影響，而這種強(qiáng)制性的制度變遷縮短了我國制度變遷的過程，對我國的發(fā)展起到了積極作用。但從長遠(yuǎn)來看，誘致性制度變遷模式才是制度變遷的最終選擇。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)在對強(qiáng)制性制度變遷趨利避害的前提下，適當(dāng)引入誘致性變遷模式。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等方面可以以誘致性變遷為主。這樣既能減少因政府強(qiáng)制變遷而引起的惡性沖突，又能有效地平衡制度供給與制度需求之間的關(guān)系。

最后，建立制度供給反饋機(jī)制。制度供給的最后一個環(huán)節(jié)即是反饋。它標(biāo)志著制度供給的結(jié)束，也同時影響著下一個制度安排的過程。要優(yōu)化制度供給就必須重視它的反饋信息。大眾傳媒是制度反饋的有效途徑。傳媒的方式多種多樣：報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等等。這些傳媒途徑能迅速地把制度需求反饋給制度供給者。上訪機(jī)制是制度反饋的補(bǔ)充。上訪機(jī)制能反映出制度供給中的不足和缺陷，便于制度供給主體及時修正和補(bǔ)充。建立政府內(nèi)部反饋體制，這是制度反饋的主要途徑。制度供給主體內(nèi)部按照一定的法律規(guī)范對制度安排進(jìn)行考核，并把信息如實反饋，從而及時優(yōu)化制度供給過程。

責(zé)任編輯：李曉麗