論治理話語下政府與非政府組織雙邊博弈關(guān)系

蔣　軼

[摘要]自二十世紀(jì)九十年代以來，治理理論在全球范圍內(nèi)的興起及迅速傳播，致使政府不再是公共管理領(lǐng)域內(nèi)唯一的核心權(quán)力主體，并由此帶動(dòng)非政府組織的角色凸顯。在此背景下，政府與非政府組織不可避免地卷入多元博弈的格局，而治理亦必然成為雙方關(guān)系的最終歸宿。

[關(guān)鍵詞]治理；政府；非政府組織；博弈

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2009)02-0041-02

眾所周知，國家與社會(huì)的關(guān)系始終是社會(huì)學(xué)，尤其是政治社會(huì)學(xué)所關(guān)心的核心問題，而政府與非政府組織的關(guān)系則可視為其在公共事務(wù)治理層面上的縮影?！叭绻f代議制政府是十八世紀(jì)的偉大社會(huì)發(fā)明，而官僚政治是十九世紀(jì)的偉大發(fā)明，那么，可以說，那個(gè)有組織的私人自愿活動(dòng)也即大量的公民社會(huì)組織代表了二十世紀(jì)最偉大的創(chuàng)新。”

一、非政府組織：治理場(chǎng)域中的角色凸顯

二十世紀(jì)八九十年代以來，西方福利國家的管理危機(jī)層出不窮，市場(chǎng)與等級(jí)制的調(diào)節(jié)機(jī)制亦隨之暴露出諸多不適與失調(diào)，加之公民社會(huì)的崛起與發(fā)育以及各種社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長(zhǎng)，公共治理理論及實(shí)踐在全球范圍內(nèi)獲得繁榮發(fā)展。“治理”以后現(xiàn)代語境為理論依托，體現(xiàn)出對(duì)多元主義模式和中心解構(gòu)的推崇。在這一背景下，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多中心格局，權(quán)力資源分散于各個(gè)利益群體與組織，不再存在絕對(duì)的權(quán)威與統(tǒng)治話語權(quán)。作為治理的公共管理，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)網(wǎng)絡(luò)狀況即相互依存的環(huán)境的處理，是“一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程——國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。”這勢(shì)必決定了公共管理責(zé)任邊界的模糊性，政府在“掌舵”抑或“劃槳”的抉擇中將無法回避基于公共利益的多元主體的自主合作這一公共管理過程的必然命題。

非政府組織，英文全稱為Non-Government-Organization，指“不以贏利為目的且具有正式的組織形式、屬于非政府體系的社會(huì)組織”。體現(xiàn)出民間性，非贏利性，組織性，獨(dú)立性，志愿性等典型特征。非政府組織介于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共部門之間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域，憑借自身資源，在其關(guān)注的事務(wù)范圍內(nèi)積極作為并承擔(dān)公共責(zé)任，已然成為多元權(quán)力格局中的重要一極和治理網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)。在全球化的進(jìn)程中，作為國家和國際的某種政治，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)形式，非政府組織立足于共同的價(jià)值觀及彼此的竭誠合作，不再囿于社會(huì)邊緣，而是活躍于社會(huì)各事務(wù)領(lǐng)域，在全球沖突、人權(quán)、毒品、走私、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題的治理上彰顯出巨大的能量。全新時(shí)代背景下非政府組織的全新角色定位折射出公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，政治國家與市民社會(huì)之間界限的打破，國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，多元利益表達(dá)機(jī)制梗阻的消解，以及民主政治和社會(huì)自治的突破性進(jìn)展。正如萊斯特·薩拉蒙斷言，“事實(shí)上，真正的‘全球結(jié)社革命已經(jīng)出現(xiàn)，在世界的每個(gè)角落都呈現(xiàn)出大量的有組織的私人活動(dòng)和自愿活動(dòng)的浪潮。歷史將證明這場(chǎng)革命對(duì)二十世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對(duì)于十九世紀(jì)后期世界的重要性?！?/p>

二、政府與非政府組織：博弈視角下的關(guān)系再現(xiàn)

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界出于戰(zhàn)略性和前瞻性的考量，多將政府與非政府組織的雙邊關(guān)系界定為一種“合作”或者“伙伴”的關(guān)系。無可否認(rèn)，這與“治理”的理念和發(fā)展趨勢(shì)是完全吻合的。然而，一旦回歸到中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)政治境遇，這一研究模式則因其過于抽象與寬泛而難免陷入一種窘境，即對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋乏力。在此，筆者借鑒國內(nèi)學(xué)者劉祖云的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府和非政府組織之間存在著“先賦的博弈結(jié)構(gòu)”，換言之，此二者之間的基本博弈規(guī)則由其所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)決定。

顯而易見的，政府與非政府組織的博弈關(guān)系首先建基于兩者的相互依賴。一方面，政府迫于底層社會(huì)分權(quán)的強(qiáng)烈要求，需要借助對(duì)部分非政府組織的扶持來顯示其開放的姿態(tài)，而非政府組織作為一種民間力量確在諸多層面尤其是農(nóng)村和城市最底層的社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)能力的缺失，使之從大量繁瑣的微觀管理領(lǐng)域中退出，另一方面，非政府組織社會(huì)功能的發(fā)揮亦需要借助政府相關(guān)資源的供給，其計(jì)劃經(jīng)常需要借助政府來提供，并存在被政府接管或擴(kuò)展的可能。可以說，雙方的互補(bǔ)特性預(yù)留了彼此的合作空間。

然而，在中國，政府與非政府組織兩者之間的相互依賴呈現(xiàn)出高度的不對(duì)稱性。中國社會(huì)中，制度安排受制于權(quán)力中心的意愿，與此同時(shí)，制度變遷遵循著自上而下的單一維度。這與西方國家形成強(qiáng)烈的對(duì)比差異，后者社會(huì)發(fā)展先于政府的歷史加之對(duì)個(gè)人主義特質(zhì)的強(qiáng)烈推崇以及對(duì)表達(dá)自由的關(guān)注給予了非政府組織充足的生存空間，而法律對(duì)政府權(quán)力的制約以及對(duì)非政府組織自主權(quán)的賦予極大地確保了雙方博弈地位的基本對(duì)等?；貧w中國的現(xiàn)實(shí)制度背景，政府以強(qiáng)制性公共權(quán)力為支撐，并憑借制定規(guī)則的特殊地位，獲得了政治力量對(duì)比和權(quán)力資源配置的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，是唯一有能力據(jù)其價(jià)值目標(biāo)對(duì)整個(gè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中信息與資源的流動(dòng)進(jìn)行控制與干預(yù)的組織。在此過程中。強(qiáng)者和弱者之間事實(shí)上不可能存在所謂的“平等”合作。非政府組織的生存與發(fā)展在很大程度上依附于政府的資金技術(shù)支持和政策優(yōu)惠。更為關(guān)鍵的是，非政府組織的合法性完全有賴政府的“賦予”。在傳統(tǒng)封建社會(huì)“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的政治圖景下，除了金字塔式的統(tǒng)治官僚體系對(duì)社會(huì)的全方位覆蓋之外。并不存在民間社會(huì)的合法生存空間?？梢?。非政府組織的合法性先天不足決定其為謀求政府的“信任”勢(shì)必處處受到政府的掣肘。

事實(shí)上，政府與非政府組織并非天然的姻親，就非政府組織的名稱而言就顯然體現(xiàn)出在諸多層面上與政府的對(duì)立，最為突出的當(dāng)屬非政府組織對(duì)于政府政治權(quán)力獨(dú)占性所構(gòu)成的壓力。伴隨公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的變遷，政府不得不面臨由傳統(tǒng)的“壟斷統(tǒng)制式”管理向全新的“多元參與式”治理的范式轉(zhuǎn)變。所謂的治理“是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”由此，政府不再是公共事務(wù)管理的唯一負(fù)責(zé)人，難以壟斷全部的政治權(quán)力資源。與此同時(shí)，非政府組織憑借自身靈活、精于、專業(yè)、高效的優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)了政府失靈和市場(chǎng)失靈等公共機(jī)制體系的結(jié)構(gòu)性缺失，救濟(jì)社會(huì)弱勢(shì)群體或邊緣人群，增進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)社會(huì)公平；并以志愿精神為基礎(chǔ)，積極倡導(dǎo)公共關(guān)懷，團(tuán)結(jié)互助的公共精神，培育民主參與型的公民文化；此外，非政府組織還深入民間，凝聚社會(huì)資本，構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)治理績(jī)效的提高。然而，非政府組織在公共事務(wù)管理領(lǐng)域的活躍表現(xiàn)在某種程度上意味著對(duì)政府整體權(quán)力的分享、爭(zhēng)奪與削弱，亦愈發(fā)折射出“全能主義政府”的無能，挑戰(zhàn)著政府的合法性與政治權(quán)威，畢竟公共責(zé)任邊界的模糊性不能成為政府推脫責(zé)任的理由或借口。另外，非政府

組織運(yùn)行過程中對(duì)政府權(quán)力的制約亦加深了兩者之間的對(duì)立。從本質(zhì)意義上看，非政府組織主張的合法性來源于對(duì)公共部門和私有部門進(jìn)行的批評(píng)。隨著政治民主化和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的推進(jìn)，非政府組織作為體制外力量的地位日益突出。通過利益表達(dá)、壓力施加等方式有力地制約著政府公共權(quán)力的無限擴(kuò)張，而這無疑是作為政治領(lǐng)域逐利人的政府所不樂見的。

此外，在民主的視域范圍內(nèi)，政府與非政府組織之間同樣存在嫌隙。不容置疑，第三部門在公共事務(wù)管理領(lǐng)域的積極參與帶動(dòng)了公民社會(huì)的復(fù)興與發(fā)展。為遭遇諸多拷問的民主化帶來新的契機(jī)以及全新的運(yùn)行平臺(tái)。第三部門借諸強(qiáng)大的社會(huì)整合功能，通過公民意識(shí)的培養(yǎng)，帶動(dòng)政治文化轉(zhuǎn)型，重構(gòu)國家與社會(huì)的關(guān)系。在此過程中有力地確保了利益表達(dá)的多樣性和渠道暢通，進(jìn)而推動(dòng)多元民主的實(shí)現(xiàn)與民主政治的持續(xù)發(fā)展。然而，與此同時(shí)，政府卻不得不面對(duì)由此引發(fā)的“民主超載”的困境。一方面，都市化、識(shí)字率以及教育水平的大幅提高加之大眾傳媒的廣泛運(yùn)用極大地帶動(dòng)了社會(huì)期望的提高；另一方面，轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家普遍面臨新舊體制規(guī)范轉(zhuǎn)軌的陣痛，難以避免社會(huì)的行為失范與制度真空，由此催生了社會(huì)訴求過高和政治制度化水平過低之間的矛盾，即現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)無法容納全部的公民期盼。此時(shí)，非政府組織作為多元利益的表達(dá)機(jī)制，其活躍表現(xiàn)無疑加深了理想與現(xiàn)實(shí)的差距，讓這種矛盾更加激化和顯性化，在政治活動(dòng)膨脹的同時(shí)導(dǎo)致政府權(quán)威的下降，從而成為社會(huì)穩(wěn)定的隱憂。之于這個(gè)層面。部分?jǐn)y帶“政治敏感性”或者“政治特殊性”的非政府組織尤甚。在民主法制體系較為滯后的權(quán)威主義國家，非政府組織往往扮演著反對(duì)黨的角色，這迫使政府對(duì)其心懷警戒甚至將其界定為非法組織或者“政治異端”，通過運(yùn)用公共權(quán)力控制或者擠壓其生存發(fā)展空間，以確保社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的安全。

三、結(jié)語

在政府與非政府組織之間，和諧與沖突并存，合作性與競(jìng)爭(zhēng)性同在。不過，就中國的制度環(huán)境而言，政府在這場(chǎng)博弈中的先賦優(yōu)勢(shì)是顯而易見的。政府雖然面臨與其他社會(huì)行為主體共享治理話語權(quán)的挑戰(zhàn)，卻依然嚴(yán)密掌控著權(quán)力資源分配與規(guī)則制定的絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)，從而靈活地運(yùn)用著多元博弈策略。畢竟，博弈中最為重要的要素正是資源、規(guī)則與策略。

責(zé)任編輯：李曉麗