從治理理論的興起看公共性的現(xiàn)代回歸

徐　琳

[摘要]公共性作為公共行政的本質(zhì)屬性，它昭示著公共行政學(xué)理論的核心理念和恒常價值。但是在西方，由于主流理論“管理主義”的盛行，“公共性”曾一度呈現(xiàn)了衰微的趨勢。隨著20世紀(jì)80年代以來治理理論的興起，其所倡導(dǎo)分權(quán)、公民參與、多中心治理之道都從一個新的層面展示了公共性的現(xiàn)代回歸，這些對于當(dāng)前我國的公共管理改革有重要的借鑒意義，為我國實現(xiàn)善治提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]公共性；治理；善治

[中圖分類號]D035[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009-2234(2009)02-0039-02

一、引言

早在古希臘時期，雅典城邦國家的一系列政治實踐就向我們展示了一副公共性的畫卷。在那個時期，人人都可以平等地參與公共事務(wù)，并且公民的公共利益能夠在廣泛地參與中得到最大程度的實現(xiàn)。然而，隨著歷史的發(fā)展，國家以后成為了統(tǒng)治者意志的代表，所謂的“公共性”形同虛設(shè)，取而代之的是政府、政黨和政治。直到19世紀(jì)末，以威爾遜為代表的學(xué)者將管理科學(xué)的內(nèi)容運用于政府管理中，從而確立了獨立于政治和政黨之外的公共行政，然而，在隨后的一個多世紀(jì)的時間里，隨著行政國家的確立，公共行政的公共性并沒有得到有效的回歸，處于主導(dǎo)地位的仍舊是政府行政，國家干預(yù)和政府本位無疑是成為那一時期的基本行政價值。直到20世紀(jì)80年代，伴隨著經(jīng)濟全球化浪潮和后現(xiàn)代社會哲學(xué)的提出，治理理論應(yīng)運而生，一場治理革命在全球迅速蔓延。治理理論基于世界、國家、地方、社區(qū)、組織和秩序等新的變化，提出了促進傳統(tǒng)的政治、行政制度變革，構(gòu)建分權(quán)、參與、多中心的公共治理之道。這一理論的提出。無疑在理論層面使得公共性得到了現(xiàn)代回歸，從而體現(xiàn)了公共行政的公共性本質(zhì)。

二、行政的公共性定位

人們習(xí)慣將美國總統(tǒng)威爾遜所主張建立的行政學(xué)稱之為公共行政學(xué)，但事實上那個時期的行政是以“政治—行政二分”作為其理論依據(jù)，行政被理解為事務(wù)性、技術(shù)性領(lǐng)域，它將效率、經(jīng)濟與技術(shù)作為目標(biāo)，然而效率是可以通過官僚化的、技術(shù)的或者科學(xué)的方法來測定的。正如弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中所指出，“這里已毫無公共可言，公共成為原子化的個體的集合，除了個人利益的簡單相加之外，不存在任何公共利益之類的東西”。

那么對于行政的“公共性”的新的解釋和理解，還是要從新公共行政學(xué)的代表者弗雷德里克森那里獲取。弗雷德里克森認(rèn)為，公共一詞從詞源上來講，意味著一個人具有這樣的能力，他能夠理解其他行為對他人所產(chǎn)生的結(jié)果，能夠理解自我與他人之間的關(guān)系。如果我們按照這個方向去理解公共，公共應(yīng)該強調(diào)人群構(gòu)成的群體，更應(yīng)該強調(diào)期間的聯(lián)系與互動。但是后來，公共一詞的本義大多已經(jīng)喪失，它只是在與“私人”相對應(yīng)使用時才有意義，隨著功利主義哲學(xué)的流行。公共一詞失去了“崇高的理念”。因此需要重新解釋公共性的含義，賦予公共行政以新的精神，為公共行政注入靈魂。隨著公共管理、公共政策等概念和以這些概念為核心的學(xué)科被人們理解和接受后，新公共行政學(xué)派所倡導(dǎo)的“公共性”得到廣泛的認(rèn)同。眾所周知，公共管理作為一種新型的社會治理模式，它主張政府、企業(yè)和社會來共同治理國家，特別是社會公共事務(wù)；而公共政策必然意味著公民的多層次參與。從而在一定意義上公共性得到了體現(xiàn)，政府弗雷德里克森引述戴維馬修斯的話所說。“政府是公眾集體行動的工具。政府是公共的財產(chǎn)。公共與政府的不同之處在于。公眾之間的關(guān)系是橫向的。而在政府。這種政治關(guān)系則通常是一種垂直關(guān)系?！庇纱丝梢钥闯?。公共性的實質(zhì)在于一種共同參與、共同關(guān)注、平等地交流與互動。

三、公共性的現(xiàn)代回歸的體現(xiàn)：治理理論的提出

1989年的世界銀行報告中首次提出了“治理”的概念，之后在許多國家的政治、經(jīng)濟和社會管理中得到了廣泛的應(yīng)用，并逐步構(gòu)建了治理理論的框架和邏輯體系。治理理論的出現(xiàn)有著深層次的原因。歸納起來，可以概括為：首先，它與民主政治的出現(xiàn)的畸變有關(guān)。國家權(quán)力的日益集中導(dǎo)致權(quán)力分立、地方自制等體制與觀念受到動搖；在一些大的利益集團的壓力下，普通公民長期被排斥在政策過程之外；同時行政官僚又向?qū)＜抑螄?、信息壟斷方向發(fā)展。其次，治理理論的興起與政府和市場的雙重失靈有著密切的關(guān)系，現(xiàn)代福利國家也陷入到危機之中。再次，廣大發(fā)展中國家由權(quán)威主義政權(quán)推行發(fā)展主義政策的發(fā)展模式陷入困境在一定程度上推動了治理理論的大行其道。第四，經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展帶來的社會變革，對傳統(tǒng)的政府觀念、組織形態(tài)以及管理方式帶來挑戰(zhàn)，呼喚新的治理形式。

對于治理理論的分析，從學(xué)理上講是一套用于解釋現(xiàn)代國家與社會結(jié)構(gòu)變化特征的規(guī)范性理論分析框架。由于其包含對象的廣泛性和復(fù)雜性，加之不同的研究者的依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不同，治理的含義具有多樣化的特點。英國地方治理委員會的發(fā)起人之一羅伯特一羅茲從六個相對獨立的角度和層次理解和使用了“治理”概念，而另一名知名學(xué)者格里—斯托克則總結(jié)了治理理論的五個論點。治理理論是復(fù)雜廣泛的，但是治理的核心理念有些還是大家公認(rèn)的，集中體現(xiàn)在：首先。治理意味著政府不是唯一的治理主體，治理主體應(yīng)是多元化的；其次，治理中的權(quán)力運行方向不是自上而下單向度的，不是單純的控制和統(tǒng)治，而是包括上下互動、彼此合作，相互協(xié)商的多元關(guān)系；再次，治理應(yīng)該致力于構(gòu)建多樣化的社會網(wǎng)絡(luò)組織。從事公共事務(wù)的共同治理；第四，政府的運作應(yīng)該是適應(yīng)治理的要求進行策略和技術(shù)的改變。因此，從公共管理的角度分析，治理是一種與傳統(tǒng)的政府運作模式迥然不同的一種全新的范式，它不再是單一的控制和統(tǒng)治，而是在更廣泛的層面上強調(diào)公民和第三部門的互動與合作，從而在互動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共利益的最大化。正是從這個意義上，治理理論的興起昭示了公共性的現(xiàn)代回歸，賦予公共性和公民精神以新的時代內(nèi)容。這些對于我國進行政治行政體制改革，實現(xiàn)善治有著很好的指導(dǎo)意義。

四、基于中國視角的善治之路

1997年聯(lián)合國在其題為《分權(quán)的治理：強化以人民為中心的發(fā)展能力》報告中，概括了當(dāng)代治理理論以及實踐所追求的15項核心理念，即：參與、公開、透明、回應(yīng)、公平、責(zé)任、合法性等。這一系列的理念都彰顯了治理與善治的道路其實在一定程度上是公共性的再顯現(xiàn)，是公共性的現(xiàn)代性回歸。

基于中國的實際，我國的善治之路可以概括為建設(shè)以人為本的公共服務(wù)型政府，這一舉措將公共管理的公共性和服務(wù)性得到了再檢視，是符合中國實際的善治之路。具體可以包括以下幾個方面：

首先，加快轉(zhuǎn)變觀念，推進觀念創(chuàng)新。觀念創(chuàng)新就是要從政治導(dǎo)向型、經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向型的管理理念向以人為本的政府管理或者公共管理轉(zhuǎn)變，就是也從過去的政治為本、經(jīng)濟為本的政府管理轉(zhuǎn)向以人為本的政府管理或者公共管理。時至今日，人們對自身的自由、尊嚴(yán)、平等、個人發(fā)展和

價值的實現(xiàn)等合法權(quán)益有了更加深刻的認(rèn)識，并且當(dāng)前中國所實行的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、和依法執(zhí)政所依據(jù)的理念也正是以人為本。在一定意義上講。沒有這樣的觀念創(chuàng)新，我國的善治之路便是無本之木、無源之水，就不可能順利推行。

第二，不斷推進制度創(chuàng)新。作為政府供給的重要公共物品之一。從根本上來講，制度是“為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德的行為準(zhǔn)則?！蹦壳拔覈谥贫冉ㄔO(shè)方面主要存在兩個問題，即制度不足或有效供給不足、制度缺陷。這兩個方面的問題在一定程度上能夠?qū)е掠捎谥贫热蔽凰l(fā)的社會制約失衡，并為權(quán)力市場化的發(fā)展提供了誘因和溫床，較長時間以來，我國政府相當(dāng)數(shù)量的官員責(zé)任缺失，腐敗難以遏制等就是這樣的明證。因此，有效的制度創(chuàng)新和制度安排是我國實現(xiàn)善治之路的核心問題。制度創(chuàng)新的目的在于使政府不斷以新的適應(yīng)時代需要的制度框架來確保民主、科學(xué)和法治的方式處理政務(wù)，為公眾提供適時的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第三，加快轉(zhuǎn)變政府職能，由無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚Ｖ卫砝碚搹娬{(diào)的是多中心治理、多層次地參與，但是并沒有否認(rèn)政府在治理過程的主導(dǎo)地位。長期以來我國的政府完全是一種“大政府”的模式，政府職能的過度廣泛化不利于我國的治道變革，因此加快轉(zhuǎn)變政府職能、將一部分職能轉(zhuǎn)移到社會或者企業(yè)中，實現(xiàn)政府、社會與企業(yè)真正意義上的互動。從而將政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉闲聲r期要求的有限政府，同時要堅持政府在治理中的主導(dǎo)地位，這在一定的意義上便是符合中國實際的治道之路。

第四，加強行政人員的美德教育，加強行政倫理建設(shè)。在我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的今天，加強政府官員的美德教育，包含一般的道德倫理教育、職業(yè)道德教育尤其是行政倫理教育顯得尤為重要。因為我們政府也“需要一套道德體系，以道德來支持對陳述和承諾的信賴”。理性、良知、責(zé)任心和奉獻精神等道德倫理對政府官員在其工作中真正履行以人為本的理念，恪盡職守為公眾利益服務(wù)可以起到積極的促進作用。當(dāng)政府官員收到有效的美德教育并且能夠發(fā)自內(nèi)心為公眾服務(wù)的時候，他們在工作中的責(zé)任意識和奉獻精神就能夠大大加強，從而更好地進行管理工作。這無疑對我國的善治之路有著很好的推動作用。

第五，必須加快促進公民社會的發(fā)展，充分發(fā)揮社會多元主體的作用，大力發(fā)展民間組織，加強政府與其合作，實現(xiàn)國家、市場與公民社會三者之間的良性互動。善治理論主張，“各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力。政府而外，社會還有一些其他機構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)”。善治的實質(zhì)在于政府與公民社會的良好合作，但是這種合作不是直接的，而是通過民間組織或者說社會中介組織來實現(xiàn)的。就目前我國的情況來說，雖然在20世紀(jì)80年代以來得到了一定的發(fā)展，但是由于資金、自身管理體制、無法實現(xiàn)相對獨立性等方面問題的存在，并沒有得到長足的發(fā)展。在我國實現(xiàn)善治的道路上，應(yīng)該營造民間社會長足發(fā)展的土壤，在制度、資金等方面給予其一定的支持。使其能夠真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而更好地實現(xiàn)政府與公民社會多層次、多向度的互動，推動我國善治道路的向前發(fā)展。

第六，政府與公民之間的相互信任、相互支持是實現(xiàn)善治的社會道德基礎(chǔ)。治理理論的核心無疑就是社會管理的民主化，這就需要政府堅持以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，大力發(fā)展和推進政務(wù)公開，通過拓展更多的渠道，使公民更加便利直接地表達(dá)自己的意愿，從而從更大更廣的范圍上參與到社會公共事務(wù)中來，參與到公共政策的制定和執(zhí)行中來。提高其參與管理公共事務(wù)的能力，實現(xiàn)自身的權(quán)利。同時，作為公共物品和公共服務(wù)的監(jiān)督者，公民必須履行其監(jiān)督權(quán)利，促使政府不斷規(guī)范自身行為，不斷提高公共物品和公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，從而在一定意義上實現(xiàn)善治的回應(yīng)性目標(biāo)。

總之，從統(tǒng)治到治理、善治，體現(xiàn)的不僅僅是公共行政、公共管理的跨越式發(fā)展，更是一種理念的體現(xiàn)，是公共性的再顯現(xiàn)、再檢視，從一定的層面昭示了公共性的現(xiàn)代回歸。

責(zé)任編輯：李曉麗