蛛網(wǎng)治理模式：一種良好治理結(jié)構(gòu)的設(shè)想

徐　杭

（華北電力大學，北京 昌平102206）

[摘要]治理是人類已經(jīng)開始面臨的處理社會公共事務的方式。早在20世紀90年代，西方學者就開始了治理理論的研究，至今可以說是“蔚為大觀”。他們大多認為，治理結(jié)構(gòu)應該是網(wǎng)絡(luò)型的。但是，僅限于此，對于治理的實踐并沒有操作性的指導意義。本文提出了一種具有較強實踐性的治理模式——蛛網(wǎng)治理模式，對參與治理的各主體做出了獨具特色的制度安排。

[關(guān)鍵詞]治理蛛網(wǎng)模式

1.“治理”的概念

1989年，世界銀行首次使用“治理危機”（crisis in governance）來概括當時非洲的情形。此后，“治理”被廣泛地應用于政治發(fā)展的研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。[1]

英語中的“治理”（governance）一詞源于拉丁語和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。20世紀90年代以來，西方學者，特別是政治學家和政治社會學家，對治理作出了許多新的界定。[2]

治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）將治理定義為是“一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用?！薄爸卫碇傅氖且环N由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。”[3]

羅茨（R.Rhodes）認為，治理至少有6種不同的用法，即：（1）作為最小國家的治理；（2）作為公司治理的治理；（3）作為新公共管理的治理；（4）作為“善治”的治理；（5）作為社會——控制論系統(tǒng)的治理；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。[4]他把這些用法中的重要成分結(jié)合在一起來定義“治理”。他認為最突出的是治理作為最小國家、社會——控制論體系以及自組織網(wǎng)絡(luò)的用法。他對“治理”的基本特征概括為：（1）組織之間的相互依存。治理比政府管理范圍更廣，包括了非國家的行為者。改變國家的邊界意味著公共的、私人的以及自愿部門之間的界限變得靈活了、模糊了；（2）相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導致的網(wǎng)絡(luò)成員之間的持續(xù)互動；（3）游戲式的互動以信任為基礎(chǔ)，由網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商和同意的游戲規(guī)則來調(diào)節(jié)；（4）保持相當程度的相對于國家的自主性。網(wǎng)絡(luò)不對國家負責，它們是自組織的。盡管國家沒有專門的最高權(quán)力，但是它能夠間接地并且在一定程度上調(diào)控網(wǎng)絡(luò)。①

庫伊曼（J.Kooiman）和范?弗利埃特（M.Van Vliet）認為，“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。”[5]

格里?斯托克（Gerry Stoker）通過梳理目前流行的各種治理概念后認為，到目前為止各國學者對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點，即：（1）治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構(gòu)和行為者；（2）治理理論明確指出在為社會和經(jīng)濟問題尋求解答的過程中存在的界線和責任方面的模糊之點；（3）治理理論明確肯定涉及集體行動的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；（4）治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；（5）治理理論認定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威。政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引；而政府的能力和責任均在于此。②

全球治理委員會于1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，這樣界定“治理”：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[6]

由此可見，治理的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[7]

2.蛛網(wǎng)治理模式的設(shè)想

2.1蛛網(wǎng)治理模式的描述

治理模式，是指各治理主體以及治理主體之間在治理過程中的結(jié)構(gòu)與位置關(guān)系。由治理的概念可知，治理模式往往表現(xiàn)為網(wǎng)狀。但是，究竟是怎樣一種網(wǎng)狀呢？這個問題一直沒有明確的回答出現(xiàn)，不免限制了治理理論的實踐。受蜘蛛網(wǎng)的啟發(fā)，筆者設(shè)想出了蛛網(wǎng)治理模式。

蛛網(wǎng)治理模式，顧名思義，就是各治理主體以及治理主體之間在治理過程中呈蛛網(wǎng)形狀的結(jié)構(gòu)與位置關(guān)系。如下示意圖展示的就是蛛網(wǎng)治理模式：

圖1中的每一個點代表一個治理主體。位于同一條放射線上的治理主體屬于同一類別，圖中列舉了諸如第三部門、思想庫、媒體、企業(yè)、社區(qū)、公民等6類。每兩點之間的線條代表不同治理主體之間的關(guān)系，比如資源交換關(guān)系、權(quán)力依賴關(guān)系等。位于中心點上的治理主體是政府，它既是作為治理主體的一方，同時也是協(xié)調(diào)和控制整個蛛網(wǎng)的中樞。

2.2蛛網(wǎng)治理模式的特點

蛛網(wǎng)治理模式作為一種治理模式，首先，它能夠體現(xiàn)出治理精神，表現(xiàn)為治理主體的多元化。我們可以從圖1中看出，治理主體除了政府之外，還有第三部門、思想庫、媒體、企業(yè)、社區(qū)、公民等。當然，對治理主體這樣的列舉可能存在重合或疏漏之處，但是確實反映出了治理主體的多元化。

其次，蛛網(wǎng)治理模式將政府置于整張蛛網(wǎng)的中心點，目的不是要突出政府的強勢，而是為了強調(diào)政府在治理過程中不可替代的協(xié)調(diào)與控制功能。這是基于政府具有總攬全局的獨特功能這一客觀事實作出的安排，也有助于一定程度上避免治理失敗的發(fā)生。

最后，蛛網(wǎng)治理模式中存在著層級與平等兩種關(guān)系類型。層級關(guān)系是就各治理主體的治理能力不同而言的。位于同一個六邊形上的主體，我們認為處在同一層級。越接近中心點的層級，表明參與治理的能力越強。而離中心點相對較遠的層級，則表明參與治理的能力也相對較弱。治理能力，通常可以通過治理主體的人力、物力、財力、內(nèi)部凝聚力、社會影響力等指標來衡量。蛛網(wǎng)治理模式作了這樣一個假設(shè)，即政府具有最強的治理能力。同一層級的治理主體，只是表明它們治理能力的相對水平（即各自在同類主體中治理能力強弱的排序）是一致的，而不是說它們治理能力的絕對水平也是完全一樣的。再來看平等關(guān)系，平等關(guān)系是就各治理主體擁有參與治理的平等權(quán)利而言的。不僅同一個六邊形上的治理主體之間是平等關(guān)系，同一條放射線上的治理主體之間也是平等關(guān)系。也就是說，無論治理能力是強還是弱，各治理主體有權(quán)自己決定是否參與治理。在治理過程中，各治理主體通過共同協(xié)商產(chǎn)生資源交換關(guān)系等。

2.3為什么位于中心點上的治理主體是政府？

治理，從具體表現(xiàn)來看，強調(diào)的是行為主體的多元化，凡是愿意并且有任一方面能力的主體都可以而且應該參與到治理的過程中來。但是，諸多治理主體之間顯然也不是沒有主次——地位完全等同的。將同等的權(quán)力、地位賦予不同的治理主體，既不符合各治理主體能力、資源等條件的客觀差異，也無法實現(xiàn)各治理主體的良好協(xié)作，從而影響有效治理的實現(xiàn)。只有各治理主體主次分明、權(quán)位有序，才能形成良好的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)有效治理。筆者認為，良好的治理結(jié)構(gòu)中，國家（政府）應該居于核心地位。

首先，國家治理具有權(quán)威性和整合作用。國家作為一套制度組合，依靠對暴力的合法壟斷，對一定地域中的人口進行著權(quán)威性的管理，它也是人類活動所依托的基本政治——經(jīng)濟——社會單位。國家的權(quán)威性還來自于其順應社會分工建立起來的組織嚴密、門類齊全的科層制?？茖又频玫搅爽F(xiàn)代科技知識的支持，能對社會的各種需求做出相應的回應。國家治理的權(quán)威性確保了它成為整個社會最具有凝聚力的認同對象，保障了國家的意志和命令能夠被治理對象所遵守，使社會整合在一起。[8]

其次，國家治理具有強制性和規(guī)范性。國家通過制訂一系列法律規(guī)定，并附以財政、稅收、警察、監(jiān)獄、法庭、道德、意識形態(tài)、教育等剛性和柔性的懲罰訓誡機制，使國家管制到社會活動的各個領(lǐng)域和角落，塑造了社會個體和組織按照既定的規(guī)則來調(diào)整自己的思想和行為的習慣，既減少了越軌行為，也強化了國家動員資源與集體行動的能力。由于國家設(shè)定的規(guī)范具有強制性，所以保證了國家治理所實現(xiàn)的秩序的穩(wěn)定性，減少了行為者預期的不確定性。[9]

再次，國家治理具有強大的滲透力。國家治理的滲透通過兩個渠道實現(xiàn)：一是作為“最高協(xié)調(diào)者”推動社會分工的深入，使個人和團體在社會分工中找到自己的位置，在相互交往中按照規(guī)則履行自己的職責；二是通過集中和傳播信息，用抽象的知識系統(tǒng)替代地方性和個人化的認知系統(tǒng)，為社會提供普遍意義上的理念引導和標識系統(tǒng)，從而使國家與每一個人緊密聯(lián)系在一起。[10]

最后，國家治理具有延展性。國家之間的交往，使得單個國家的治理經(jīng)驗和機制能夠被其他國家所學習和效仿。[11]

由此可見，國家（政府）作為“權(quán)力集裝器”與“社會的最高協(xié)調(diào)者”的特殊功能是第三部門、思想庫、媒體、企業(yè)、社區(qū)、公民等其他治理主體所不具有的，因而它們也就沒有能力將自己置于治理網(wǎng)絡(luò)的中心點來取代政府。

3.蛛網(wǎng)治理模式的運作

3.1蛛網(wǎng)治理模式的運作

在治理過程中，各治理主體依據(jù)各自的實際治理能力，確定自己在整個治理網(wǎng)絡(luò)中的位置以及在治理活動中應發(fā)揮的作用。政府除了承擔自己職能范圍內(nèi)的事務之外，要積極做好各治理主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及資源的整合，控制并引導整個治理過程的良好發(fā)展，最終實現(xiàn)治理目標。

雖然各治理主體在參與治理的權(quán)利方面是平等的，但是基于不同治理能力的層級關(guān)系應該作為各治理主體之間共同協(xié)商的原則。也就是說，治理能力相對較弱的主體應盡量配合治理能力強的主體，做好輔助的工作。政府在資源整合等方面可以調(diào)動全部治理主體的資源，其他主體應該配合政府的工作。

3.2蛛網(wǎng)治理模式的簡化與變異

蛛網(wǎng)治理模式的簡化，主要是就治理主體類型的高度概括而言的，就是將前文列舉的第三部門、思想庫、媒體、企業(yè)、社區(qū)、公民等6類治理主體概括為以政府為代表的公共部門、以企業(yè)為代表的私人部門以及公民社會等3類。

蛛網(wǎng)治理模式的變異，則指政府不處于中心點位置的中空模式。這種情況下的治理，可以很好體現(xiàn)各治理主體之間的平等關(guān)系，但是也較容易因為維持秩序所必要的公共權(quán)威的缺失而導致治理失敗。特別是在緊急狀態(tài)下，中空模式是不可取的。

參考文獻：

[1][2][3][4][5][6][7]俞可平主編.《治理與善治》[M]，北京：社會科學文獻出版社，2000：1-5.

[8][9][10][11]李程偉主編.《公共危機管理：理論與實踐探索》[M]，北京：中國政法大學出版社，2006：61-63.

注釋：

①參見[英]羅伯特?羅茨.《新的治理》，《政治學研究》[J].1996，(154).

②參見[英]格里?斯托克.《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學》[J].1998，(3).

作者簡介：徐杭，男，浙江杭州人，華北電力大學人文與社會科學學院公共事業(yè)管理專業(yè)。