當前金融危機下美國金融監(jiān)管體制缺陷及其改革趨勢研究

張　偉　劉志榮

（1、南京大學 商學院，南京210093，2、江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社，南京 210029）

摘要：

當前金融危機對世界經(jīng)濟的影響越來越大，而各國金融監(jiān)管體系的缺陷是導致這次危機的重要原因。本文在深入分析美國當前金融監(jiān)管模式缺陷以及其改革措施的基礎(chǔ)上，對我國進一步的金融監(jiān)管模式改革提出切實可行的建議。

關(guān)鍵詞：金融危機 金融監(jiān)管 演變趨勢

一、引言

隨著當前危機的影響從金融領(lǐng)域延伸到了實體經(jīng)濟領(lǐng)域，次貸危機已經(jīng)演化成了全球規(guī)模的金融危機。為了將這次危機的影響減少到最低，美聯(lián)儲、歐洲央行以及英國、加拿大、瑞士等多國央行先后采取行動，向銀行間短期拆借市場巨額注資，以緩解信貸緊縮問題，但國際社會至今并沒有找到真正有效地阻止危機蔓延、恢復金融市場信心的良方。各大國際金融機構(gòu)紛紛出現(xiàn)股價暴跌、資產(chǎn)縮水、資本充足率跌破8％最低要求的情況，華爾街五大投行悉數(shù)覆沒——貝爾斯登、雷曼倒閉，美林被收購，高盛、摩根—斯坦利被批準轉(zhuǎn)型成銀行控股公司。

與1997年亞洲金融危機不同的是，此次危機發(fā)源于市場經(jīng)濟和現(xiàn)代金融市場最為發(fā)達的美國，因此對于其背后原因的分析顯得尤為重要。對于包括我國在內(nèi)的新興市場國家來說，這是分析現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展過程當中可能遇到的風險和問題，避免金融市場改革開放當中出現(xiàn)類似危機的最佳時機。在眾多原因之中，金融監(jiān)管成為受關(guān)注的焦點之一。2007年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主之一的埃里克?馬斯金教授曾表示：“美國次貸危機爆發(fā)的主要責任在政府的監(jiān)管失誤?！?/p>

究竟在金融市場和產(chǎn)品復雜性不斷增加的同時如何提升監(jiān)管能力，或者說，如何建立一個適應(yīng)金融市場發(fā)展水平和風險狀況的有效金融監(jiān)管制度環(huán)境，成為重點思考的內(nèi)容之一。

二、美國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)缺陷研究

美國金融市場的運作和監(jiān)管機制一直被視為全球的典范。但歷史告訴我們，從來就沒有完美無缺的制度?；仡櫭绹?929年金融大崩潰以來的金融監(jiān)管演變可見，伴隨著經(jīng)濟形勢的變化，美國先后經(jīng)歷了由自由放任——加強管制——金融創(chuàng)新——加強監(jiān)管——放松監(jiān)管等多次轉(zhuǎn)折。而每次的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)改革都是“危機改革”，既在危機發(fā)生暴露了金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)的缺陷后才對其進行相應(yīng)的改革，這就導致了監(jiān)管結(jié)構(gòu)總是滯后于金融業(yè)的發(fā)展情況，無法做到防患于未然。

美國當前的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)是一種雙重多頭的傘式監(jiān)管模式，雙重是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力；多頭是指有多個部門負有監(jiān)管職責；這樣的格局無疑符合美國一直倡導的分權(quán)和制約的精神，不可否認，這種監(jiān)管體制曾是美國金融業(yè)發(fā)展繁榮的堅實根基。然而，隨著金融的全球化發(fā)展和金融機構(gòu)綜合化經(jīng)營的不斷推進，傘式監(jiān)管體制的缺陷日漸暴露，最終導致了當前金融危機的爆發(fā)。

（一）、美國金融業(yè)的重復監(jiān)管

1、美國銀行業(yè)遭受的重復監(jiān)管

美國聯(lián)邦一級的銀行監(jiān)管機構(gòu)主要包括美聯(lián)儲（FED），貨幣監(jiān)理署（OCC）和聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）。美聯(lián)儲對在聯(lián)邦注冊的銀行進行監(jiān)管，同時對可能導致銀行系統(tǒng)性風險的行為進行監(jiān)管；貨幣監(jiān)理署主要負責全國性銀行（國民銀行）和外資銀行美國分支機構(gòu)的監(jiān)管；聯(lián)邦存款保險公司則對所有加入聯(lián)邦存款保險體系的銀行進行監(jiān)管。同時州政府對在州一級注冊的銀行進行監(jiān)管。

在這樣的監(jiān)管體系下，任何一家美國銀行都要遭受兩家以上的監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，形成了重復監(jiān)管。各個監(jiān)管部門的監(jiān)管目標和監(jiān)管文化都有所不同，各監(jiān)管機構(gòu)在銀行信息報送格式和程序、內(nèi)部風險控制制度、資本充足率標準、高級管理人員資格審查等各個方面都有不同的規(guī)定，這導致銀行應(yīng)對監(jiān)管的成本急劇提高。為了降低這種成本，出現(xiàn)了“監(jiān)管尋租”現(xiàn)象，各家銀行都盡量的尋找監(jiān)管措施較為寬松的監(jiān)管者。而監(jiān)管機構(gòu)為了吸引更多的銀行接受自己的監(jiān)管，出現(xiàn)了“監(jiān)管寬容”現(xiàn)象，對于銀行的不合理創(chuàng)新采取寬容的態(tài)度，導致金融創(chuàng)新的急劇膨脹，風險快速積聚。

2、美國證券業(yè)遭受的重復監(jiān)管：

美國的證券業(yè)實行雙重監(jiān)管，總體上由證券交易委員會（SEC）、商品期貨交易委員會（CFTC）兩家機構(gòu)共同負責對證券期貨機構(gòu)及證券期貨市場的監(jiān)管，同時由美國證券交易所和美國證券交易商協(xié)會進行自律監(jiān)管。美國證券交易委員會會對證券機構(gòu)和全國性證券市場擁有排他性的監(jiān)管權(quán)，商品期貨交易委員會對商品期貨的交易機構(gòu)和產(chǎn)品擁有排他性監(jiān)管權(quán)。由于當代的金融創(chuàng)新很多時候難以準確的界定其是屬于證券范疇還是期貨范疇，結(jié)果就導致兩個機構(gòu)都會爭相對此創(chuàng)新進行監(jiān)管，導致重復監(jiān)管的發(fā)生。

3、美國金融控股公司遭受的重復監(jiān)管

金融控股公司是隨著1999年美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》的頒布而蓬勃發(fā)展起來的，由美聯(lián)儲對金融控股公司進行總體上的監(jiān)管，而其下屬的分公司則按其行業(yè)接受相應(yīng)的監(jiān)管部門的監(jiān)管（圖一）。

在這樣的監(jiān)管模式下，一家金融控股公司要同時接受三家以上的監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，大型金融集團每年僅在年報的準備和報送上就得花費至少2個月的時間。金融機構(gòu)還常常因同一件事、在同一個部門（或子公司）不停地接受不同監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)場檢查。這種重復監(jiān)管導致了高昂的監(jiān)管成本和應(yīng)對成本。

（二）、美國金融業(yè)的監(jiān)管真空

盡管美國存紛繁復雜的監(jiān)管體系，但在這次金融危機中此體系還是暴露出其監(jiān)管真空的存在，集中體現(xiàn)在對金融衍生品的監(jiān)管領(lǐng)域。以擔保債務(wù)憑證（CDOScollateralized debt obligation）為例，20世紀90年代初以來，美國主要的商業(yè)銀行和證券公司都建立了衍生產(chǎn)品部，大力拓展結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品業(yè)務(wù)，其規(guī)模急劇擴大。10多年過去了，盡管結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)成為金融機構(gòu)的重要收入來源，至今卻沒有一個監(jiān)管機構(gòu)宣稱對這些產(chǎn)品的運行、風險揭示、投資者保護和海外運作負有監(jiān)管責任。

（三）美國金融監(jiān)管體系的監(jiān)管信息交流不暢

美國存在眾多的監(jiān)管機構(gòu)，在面對突發(fā)性的金融事件時，要求其將相關(guān)的信息相互交流，以做出最快速有效的措施防止危害進一步影響。但當今的美國監(jiān)管體系缺乏這樣的協(xié)調(diào)機制，在次貸危機愈演愈烈的時候，各個監(jiān)管部門并沒有協(xié)同作戰(zhàn)，延誤了應(yīng)對危機的時機，直接導致了次貸危機發(fā)展成為金融危機。

三、金融危機下美國監(jiān)管體制的改革趨勢

2008年3月，美國財政部長保爾森向國會提交了《現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)改革藍圖》，正式揭開了美國新一輪金融監(jiān)管體系改革的序幕。這份改革藍圖分為短期、中期和長期三個部分，最終目標是建立起以目標為導向并且適應(yīng)金融發(fā)展現(xiàn)狀的監(jiān)管體系。

短期改革的目標主要是為了加強監(jiān)管合作，并解決當前美國住房抵押市場的監(jiān)管缺失問題。實現(xiàn)目標的主要途徑包括三點：（1）、強化總統(tǒng)金融工作組對金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，以加強監(jiān)管部門合作和信息溝通。（2）、加強美聯(lián)儲在確保市場流動性方面的責任，并逐步加強美聯(lián)儲在綜合監(jiān)管方面的職能。（3）、成立一個由總統(tǒng)任命的聯(lián)邦抵押委員會，負責評估、評價、報告每個州的抵押金融業(yè)務(wù)進展、執(zhí)照發(fā)放及監(jiān)管情況，并著手建立全國統(tǒng)一的抵押金融機構(gòu)的監(jiān)管標準，完善抵押信息披露制度。

中期改革的目標是解決美國金融監(jiān)管中的監(jiān)管重疊問題，提高監(jiān)管的有效性。實現(xiàn)目標的途徑主要包括五點：（1）、計劃在兩年內(nèi)廢除儲蓄章程，合并財政部下屬的貨幣監(jiān)察署和儲貸會監(jiān)管署。（2）、計劃將原來州銀行監(jiān)管職能納入聯(lián)邦監(jiān)管體系。（3）、建議由美聯(lián)儲負責構(gòu)建一個高效的現(xiàn)代支付結(jié)算系統(tǒng)，并建立支付結(jié)算系統(tǒng)監(jiān)管框架。（4）、建議財政部下設(shè)國民保險辦公室，對所有保險公司提供有效的、統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和框架，增強保險市場的創(chuàng)新性和競爭力。（5）、建議合并美國證監(jiān)會（SEC）和美國商品期貨交易委員會（CFTC），對期貨和證券行業(yè)提供統(tǒng)一的監(jiān)管。

長期改革的目標是建立最優(yōu)的監(jiān)管體系，提高美國金融業(yè)的競爭能力。實現(xiàn)目標的途徑主要包括四點：（1）、構(gòu)建最優(yōu)的金融監(jiān)管架構(gòu)。這個架構(gòu)擁有三個支柱：金融市場穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管。（2）、以美聯(lián)儲為中心，構(gòu)建負責整個金融市場穩(wěn)定的超級監(jiān)管機構(gòu)。新的機構(gòu)有權(quán)對對所有的金融機構(gòu)實施必要的監(jiān)管，負責監(jiān)管整個金融市場的系統(tǒng)性風險。（3）、藍圖建議構(gòu)建審慎金融監(jiān)管機構(gòu)，負責獲得政府擔保的金融機構(gòu)的監(jiān)管，并負責監(jiān)管金融控股公司。（4）、構(gòu)建金融機構(gòu)商業(yè)行為監(jiān)管機構(gòu)。為金融機構(gòu)進入金融領(lǐng)域、出售其產(chǎn)品等實施相應(yīng)的監(jiān)管，達成控制金融風險和鼓勵金融創(chuàng)新之間的平衡。

從這份改革藍圖的內(nèi)容中我們可以看到，它并不是單單針對這次金融危機而出臺的改革計劃，而是為了改變過去美國監(jiān)管體系中存在的缺陷和不足而進行的改革，目的是增強美國金融業(yè)的競爭力，使其在激烈的國際金融競爭中保持領(lǐng)先地位。

四、世界金融監(jiān)管模式改革趨勢對我國的啟示

我國目前實行的是分業(yè)監(jiān)管的模式，分別由銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會對銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)進行監(jiān)管，而中國人民銀行則主要負責宏觀經(jīng)濟調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性金融風險。這種監(jiān)管模式能夠發(fā)揮各個監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，各監(jiān)管機構(gòu)之間盡管監(jiān)管對象不同，但相互之間也存在競爭壓力，因此，分業(yè)監(jiān)管也具有監(jiān)管競爭優(yōu)勢。但在這種監(jiān)管模式下，很容易出現(xiàn)監(jiān)管重復和監(jiān)管空白，同時各個監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)也存在困難，信息傳遞不暢通。在金融危機影響日益嚴重的今天，我國的監(jiān)管模式必須進行適當?shù)母母镆赃m應(yīng)新形勢的需要。具體改革建議如下：

（一）、設(shè)立超級金融監(jiān)管機構(gòu)——金融監(jiān)管委員會。該委員會直屬國務(wù)院，可以由國務(wù)院負責金融的副總理擔任委員長。委員會負責對金融控股公司的綜合監(jiān)管和協(xié)調(diào)各功能性監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為，成為金融業(yè)管理的最高機構(gòu)。作為銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的直系領(lǐng)導，委員會應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)三大監(jiān)管部門的信息溝通和共享。對于可能影響國家金融安全的突發(fā)性重要事件及時有效的做出應(yīng)對措施。

（二）、建立科學有效的存款保險制度。我國銀行體系一直實行的是以國家信用作為擔保的隱性存款保險，這種隱含的國家信用不但不能夠解決和預防金融危機的爆發(fā)，反而由于國家隱含信用的存在而可能成為醞釀危機的導火線。隱含擔保導致的政企不分有可能使國有銀行產(chǎn)生嚴重的“道德風險”，國有銀行一旦遇到困難也必然會要求政府提供支援，道德風險因此將金融風險無限放大。為了改變這種局面我國抓緊符合我國國情的存款保險制度，并成立專門機構(gòu)實施，而該機構(gòu)對可以制定差別費率的收費體系，通過費率的調(diào)整監(jiān)督商業(yè)銀行自我約束，控制風險。

（三）、加強中國人民銀行防范和化解系統(tǒng)性金融風險的職能。金融危機的蔓延和惡化反映了沒有一個金融監(jiān)管機構(gòu)負責維護整個市場的金融穩(wěn)定的嚴重后果。隨著我國不同金融市場之間的聯(lián)動性越來越強，必須強化人民銀行在維護我國金融市場穩(wěn)定和加強金融系統(tǒng)風險監(jiān)測的職能，加強對不同金融市場風險的系統(tǒng)性監(jiān)測，維護整個金融市場的穩(wěn)定性。

（四）、建立科學的信用評級體系，對金融創(chuàng)新產(chǎn)品進行嚴格的信用評級。這次美國次貸危機很大程度是由于信用評級機構(gòu)為了自身的利益對證券化后的金融衍生品訂立了較高的信用級別，廣大投資者被這個較高的信用級別所蒙蔽而進行了大量的投資，最終遭受了較大的損失。我國目前的金融創(chuàng)新產(chǎn)品市場正在高速發(fā)展的階段，股指期貨等呼之欲出，在這個關(guān)鍵的時期應(yīng)加強信用評級體系的建設(shè)，保證對這些創(chuàng)新產(chǎn)品進行客觀的評級，為投資者進行衍生品投資提供可靠的依據(jù)。

參考文獻：

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作者簡介：張偉（1979—） 回族 山東鄄城人，南京大學商學院金融學博士研究生，研究方向為金融機構(gòu)管理。

劉志榮（1965—）江蘇響水人，漢族，江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社監(jiān)察保衛(wèi)處副處長，南京大學工商管理碩士。